dampak pengembangan sarana jalan raya bagi peningkatan mutu ...

DAMPAK PENGEMBANGAN SARANA JALAN RAYA BAGI PENINGKATAN MUTU LAYANAN PUBLIK1 Priyo Hari Adi2 Fakultas Ekonomi Universitas Kristen Satya Wacana Salatiga Abstraksi Kota dianggap sebagai pusat strategis untuk melakukan berbagai macam aktivitas, baik aktivitas ekonomi, pendidikan, politik, maupun berbagai aktivitas sosial lain. Membangun jalan kota identik dengan membangun sebuah sistem (transportasi) yang kompleks. Pembangunan jalan raya harus diorientasikan seoptimal mungkin bagi kepentingan publik. Hal ini memberikan indikasi bahwa keberhasilan pencapaian kinerja organisasi akan ditunjukkan pada kemampuannya memberikan layanan-layanan berkualitas. Berkaitan dengan hal itu, pengukuran kinerja harus merupakan bagian dari rencana strategis dan perlu dievaluasi secara terus-menerus agar memberikan umpan balik yang positif. Untuk kepentingan itu pula, sebagai sarana pengendalian, peningkatan mutu perlu didukung juga dengan mekanisme kontrol dan pengendalian yang tepat. Audit terhadap organisasi dapat dilakukan sebagai upaya integral pencapaian mutu layanan publik yang diharapkan.

LATAR BELAKANG Organisasi sektor publik mempunyai peranan yang berbeda dengan organisasi bisnis pada umumnya.

Mardiasmo (2002) menyatakan bahwa dari sudut

pandang ekonomi sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik. Bentuk pelayanan publik ini dalam beberapa hal sama (baca : dapat dilakukan) oleh sektor swasta, namun demikian ada juga yang tidak dapat digantikan misal pelayanan kepolisian, birokrasi, pengadilan dan sebagainya. Keunikan tersebut memberikan dampak terhadap standarisasi pelayanan yang berbeda

daripada

sektor

privat

yang

lain.

Bila

sektor

privat

lebih

mengutamakan upaya untuk mendapat keuntungan, sektor publik tidak dapat dipaksakan untuk

melakukan hal yang sama. Ukuran keberhasilan kinerja

sektor ini akan sangat bergantung pada banyak hal dan salah satunya adalah dampak dari kegiatan tertentu yang diselenggarakan oleh sektor ini bagi masyarakat luas (publik itu sendiri). Artikel ini dipublikasikan dalam Jurnal Akuntansi Sektor Publik (JAKSP) Ikatan Akuntan Indonesia (terakreditasi). 2004 2 Email : [email protected]; [email protected] 1

Dampak Pengembangan Sarana Jalan Raya ….

1

Outcome dari sebuah kebijakan tidak hanya akan dinilai dari aspek keuangan saja,

namun lebih dari itu ; selain (seharusnya) dilakukan evaluasi terhadap

mutu, outcome ini harus memberikan kemanfaatan yang besar bagi kepentingan publik. Sebagai contoh dampak terkait dengan pembangunan prasarana jalan raya adalah apakah roda perekonomian masyarakat menjadi semakin lancar atau tidak. Dapat dikatakan keberhasilan pengembangan ini tidak hanya diukur dari efisiensi dan efektifitas outcome, namun lebih dari itu outcome yang ada harus berdampak

terhadap

kepentingan

kesejahteraan

(welfare/sosio-ekonomis)

masyarakat. Bisa jadi pelayanan yang diberikan sektor publik tidak mempunyai dampak yang optimal dikarenakan prioritas yang kurang tepat dalam perencanaan. Adanya berbagai konflik kepentingan bisa menyebabkan sektor publik memprioritaskan pelayanan yang sebetulnya bisa ditunda.

Proses perencanaan menjadi kunci

utama agar pemberian pelayanan publik ini lebih tepat, baik dari segi sasaran (obyek) maupun waktu pelaksanaan Mekanisme Focus Group Discussion bisa menjadi salah satu sarana untuk menentukan ketepatan perencanaan tersebut (Hatry 1999). Pembangunan sarana jalan harus

berdampak pada sistem kota yang lebih

efisien. Wibowo (2003) menyatakan bahwa semakin rumit pola perkembangan kota, maka akan semakin besar pula beban yang dimiliki oleh kota tersebut. Pembangunan prasarana ini diharapkan dapat menyebabkan efisiensi pola guna lahan dan pergerakan yang semakin terkendali serta jarak tempuh antar lokasi kegiatan yang semakin terukur. Terkait dengan dampak tersebut Nicholas dan Nelson sebagaimana dikutip Kawuryan (1991) menyatakan bahwa harus ada hubungan yang masuk akal antara pertumbuhan masyarakat yang menumbuhkan prasarana dengan kebutuhan penambahan fasilitas guna menopang pertumbuhan tersebut. Pernyataan ini semakin memperkuat pendapat bahwa pelayanan lembaga sektor publik tidak akan berarti bila tidak memberikan dampak/manfaat yang optimal bagi kesejahteraan masyarakat. DIMENSI PEMBANGUNAN JALAN Pembangunan Jalan sebagai Rencana Strategis Dunn (2000:441) menyatakan bahwa jalan raya merupakan barang publik yang bersifat kolektif (dapat dikonsumsi semua orang).


Hal ini memberikan

2

konsekuensi bahwa kinerja pembangunan ini dapat dinilai dari perspektif yang berbeda.

Untuk itu sangatlah penting sebelum kebijakan ini diputuskan,

diperlukan pertimbangan/kajian

secara multi dimensi dengan melibatkan

berbagai stakeholder terkait. Adanya berbagai keterbatasan, khususnya dalam anggaran dan waktu memberikan implikasi tidak semua usulan pengembangan akan diterima.

Diperlukan skala prioritas untuk menentukan usulan mana

yang paling memungkinkan dan tentunya memberikan kemanfaatan optimal. Persoalan menjadi semakin kompleks bila pembangunan sarana ini dilakukan didaerah perkotaan.

Kota dianggap sebagai pusat strategis untuk melakukan

berbagai macam aktivitas, baik aktivitas ekonomi, pendidikan, politik, maupun berbagai aktivitas sosial lain.

Pembangunan sarana ini merupakan rencana

strategis mengingat adanya berbagai manfaat yang dapat dinikmati.

Namun

demikian, pembangunan sarana jalan di daerah kota jauh lebih kompleks dibanding di daerah pedesaan, terlebih bila dikaitkan dengan keterbatasan lahan. Pindur dan Yacus (2000) menyatakan bahwa membangun jalan identik dengan membangun sebuah sistem (transportasi) yang kompleks.

Dalam lingkungan

kota

lahan

yang

semakin

kompleks

dengan

pembangunan sarana ini tidak hanya

keterbatasan

yang

ada,

orientasikan pada pembangunan jalan

baru dan perlebaran, namun juga harus diupayakan pembangunan jalan ini mampu menjawab persoalan-persoalan lain, seperti turunnya produktifitas, tingginya angka kecelakaan, rendahnya kualitas udara dan sebagainya. Mengingat beragamnya kepentingan, kualitas bisa jadi didefinisikan berbeda antar satu kepentingan dengan kepentingan yang lain. Labih jauh Pindur dan Yacus (2000) menegaskan bahwa fokus pada pelanggan (customer) harus merupakan perhatian penting dalam pengambilan kebijakan pembangunan sarana ini di wilayah perkotaaan. Dalam wilayah yang sangat kompleks, pembangunan infrastruktur harus dilakukan dengan mempertimbangkan berbagaikepentingan. sarana jalan merupakan bagian integral menyeluruh.

Pembangunan

dari perencanaan kota secara

Pendekatan yang digunakan dalam perencanaan kota ini akan

menentukan pola pergerakan berbagai sub sistem yang ada di wilayah ini. Foly sebagaimana dikutip Jayadinata (1986) menyatakan bahwa perencanaan kota dapat dilakukan dengan dua pendekatan, yaitu :


3

1. Pendekatan menurut unit (unitary approach), yaitu membuat suatu gambaran dari masyarakat

pola

dan

lingkungan fisik

untuk

memajukan

yang

ditujukan bagi

pembangunan

dan

suatu untuk

memastikan bahwa masyarakat akan dapat berkembang pada masa mendatang. 2. Pendekatan melaras (adaptive approach), yaitu suatu jalinan yang kompleks dari bermacam-macam bagian yang saling bergantungan secara fungsional. Pendekatan terakhir ini yang saat ini relatif tepat untuk diadopsi. Pendekatan ini memungkinkan adanya koordinasi antar berbagai pihak guna optimalisasi fungsinya masing-masing. Sebagaimana diungkapkan oleh Pindur dan Yacus (2000) bahwa membangun jalan berarti membangun sistem. Lebih dari itu bangunan sistem yang disusun merupakan bangunan sistem yang juga terpadu, yang terdiri dari : sistem manajemen lalu lintas terpadu, sistem informasi transportasi publik terpadu, koperasi angkutan publik terpadu dan juga sistem kontrol kendaraan terpadu. Penyusunan rencana strategis dalam pembangunan sarana ini menjadi faktor kunci dalam keberhasilan pencapaian tujuan. Rencana Strategis Pembangunan dan Pengukuran Kinerja Pembangunan sarana jalan raya merupakan bentuk kebijakan publik, yang dalam praktiknya terlebih dahulu harus melalui proses politik yang cukup panjang.

Dunn (2000) menegaskan bahwa sebagai produk dari kebijakan

publik, pembangunan jalan raya harus diorientasikan seoptimal mungkin bagi kepentingan publik. pencapaian

kinerja

Hal ini memberikan indikasi bahwa keberhasilan organisasi

akan

ditunjukkan

pada

kemampuannya

memberikan layanan-layanan seperti yang diharapkan. Kinerja organisasi sektor publik bersifat unik, karena tidak hanya diukur dari aspek finansialnya saja (sebagaimana organisasi yang berorientasi pada profit) namun dari ditentukan oleh aspek-aspek lain yang bersifat non finansial. Tolak ukur keberhasilan kinerja sektor ini bersifat multidimensi, dikarenakan harus dilihat dari berbagai perspektif. Namun demikian baik kedua aspek ini (finansial dan non finansial) mempunyai pengaruh satu dengan yang lain (Crindell dan Roy 1998).


4

Pengukuran kinerja merupakan upaya yang bersifat sistemik, karena tidak hanya menyangkut input dan ouput, namun lebih dari itu perlu diukur, baik dari segi proses maupun dampaknya (outcome).

Mwita (2000) menyatakan

diperlukan standarisasi (model) penilaian agar keberhasilan kinerja dalam tiap tahapannya maupun dari sudut padang tiap konstituennya. Penilaian kinerja

RENCANA STRATEGIS

• Menentukan tujuan, sasaran dan kebijakan strategis. • Menentukan faktor sukses • Menentukan hubungan antara aktivitas program dan organisasional

RENCANA KINERJA

• Menentukan kriteria efisiensi dan efektifitas outcome • Menentukan pengukuran kinerja dan sistem.mekanisme pelaporan pengukuran

PENGUKURAN KINERJA

• Kepuasan pelanggan, flexibilitas dan produktifitas. • Kualitas, pengiriman, pemborosan, dan waktu siklus. • Penyimpangan terhadap target (jumlah, unit, percentase, dsb)

Gambar 2 : Metodologi Pengukuran Kinerja pada GambarAmos 2 : Metodologi (Sumber et al : 1997)Pengukuran Kinerja pada Sektor Publik (Sumber : Amos dkk 1997)

ini selain bermanfaat untuk mengukur sampai sejauh mana capaian organisasi, akan digunakan sebagai masukan penting dalam penentuan langkah-langkah stategis organisasi periode berikutnya (Hatry 1999). Hubungan antara rencana kinerja dan pengukuran kinerja digambarkan oleh Amos dkk (1997) dalam bagan berikut ini : Pentingnya Audit sebagai Tolak Ukur Obyektifitas Berkaitan dengan hal tersebut, diperlukan obyektifitas untuk mengukur kinerja sektor publik. Kinerja dari lembaga sektor publik perlu diaudit oleh pihak yang independen untuk menjaga akuntabilitas maupun kredibilitas lembaga sektor publik tersebut. Mengingat kinerja sektor publik bersifat multidimensi (finansial dan non finansial) maka audit yang dilakukan sebaiknya juga dilakukan oleh profesional yang memiliki keahlian dalam dimensi yang berbeda pula. Pengukuran kinerja biasanya akan secara rutin dilaporkan dalam dokumen anggaran untuk kepentingan akuntabilitas operasional dan melihat kemajuan


5

yang dialami dalam pencapaian tujuan.

Pengukuran kinerja tersebut baru

melihat satu dimensi (keuangan), belum mempertimbangan dimensi lain sebagaimana direkomendasikan (Mwita 2000, Mc Grindell dan Roy 1998). Rivenbark dan Pizzarella ( 2002) menyatakan bahwa pengukuran kinerja merupakan

alat

manajemen

yang

kompleks didalam organisasi.

rumit

untuk

mengukur

fungsi-fungsi

Pengukuran ini membutuhkan verifikasi data

untuk menilai akurasi, reliabilitas dan komparabilitas. Sebagai organisasi publik, pelaksana pembangunan (dhi Dinas Pekerjaan Umum) perlu memberikan pertanggungjawaban atas pelaksanaan kegiatan/ program

yang

dianggarkan.

Audit

terhadap

organisasi

publik

tersebut

diperlukan untuk memastikan apakah dinas berhasil mencapai target kinerja, baik secara finansial maupun secara non finansial. memfokuskan

pemeriksaan

pada

tindakan

dan

Audit kinerja ini

kejadian

ekonomi

yang

menggambarkan kinerja organisasi (Mardiasmo 2002) Jones dan Pendlebury (2000 : 230) menyatakan bahwa audit sektor publik dibagi dalam tiga bagian yaitu : a. Audit Regulasi dan Keuangan (Financial and Regulatory Audit) Audit Keuangan dilakukan untuk memastikan bahwa sistem akuntansi dan pengendalian keuangan berjalan secara efisien dan proporsional. Selain itu juga

data-data

Sementara

transaksi

Audit

Regulasi

telah dicatat dan diotorisasi bertujuan

untuk

secara

memverifikasi

tepat. bahwa

pengeluaran (expenditure) yang terjadi terkait dengan penyediaan jasa dan sesuai dengan

perundangan yang berlaku dan peraturan lainnya, serta

pemerintah. Audit ini seringkali disebut juga sebagai Compliance Audit. b. Audit Ekonomi dan Efisiensi (Economy and Efficiency Audit) Audit ini bertujuan untuk menyelidiki adanya pemborosan, pengeluaran luar biasa ataupun pengeluaran yang tidak dianggarkan. Selain itu juga terkait dengan kegagalan maksimalisasi penerimaan serta persoalan keuangan lain. c. Audit Efektifitas (Effectiveness Audit) Audit ini bertujuan untuk memastikan bahwa program atau proyek telah terlaksana sesuai dengan sasaran kebijakan maupun tujuan terkait. Tampak bahwa dalam praktiknya, audit dalam sektor publik akan sangat kompleks mengingat adanya beberapa tingkatan pengukuran yang berbeda, baik dan segi finansialnya maupun dari segi non finansialnya. Terkait dengan audit


6

non finansial, kegiatan ini erat kaitannya dengan mutu (kualitas) dari pelaksanaan program atau proyek yang dijalankan. Oleh karena itu, kegiatan pengauditan ini perlu melibatkan profesional lain yang mengerti standar mutu dari pelaksanaan suatu proyek/program tertentu.

DAMPAK PEMBANGUNAN SARANA JALAN RAYA Pembangunan sarana jalan raya harus memberikan manfaat bagi berbagai kepentingan sosio ekonomis masyarakat dilingkungannya. menyatakan ada dua hal penting yang pembangunan sarana ini. kehidupan

kerja.

Wipper (1994)

seharusnya menjadi orientasi

Kedua hal itu adalah keselamatan dan kualitas

Artinya

pembangunan

ini

tidak

hanya

memberikan

kemudahan dan perlindungan fisik, tetapi seharusnya memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk meningkatkan taraf hidupnya.

Terbukanya (baca :

kemudahan) akses dengan pihak lain (luar) memberikan peluang kepada masyarakat untuk memperbaiki taraf hidupnya.

Poister dan Harris (2000)

menegaskan bahwa progam mutu terpadu harus merupakan komitmen yang harus dipertahankan dalam rangka peningkatan kualias cara hidup. Pembangunan sarana jalan merupakan sistem yang sangat kompleks dan terpadu.

Talvitie (1999) menggunakan pendekatan yang lebih komprehensif

dalam menggambarkan sistem transportasi.

Dalam pandangannya sistem ini

tidak hanya merupakan input – proses – maupun output, namun juga termasuk didalamnya

adalah

dampak

(outcome)

dan

berbagai

konsekuensi

lain

(consequences). Poister dan Harris (2000) menyatakan bahwa membangun sistem jalan raya harus memberikan dampak terhadap peningkatan kualitas layanan, efektifitas dalam segala hal dan penghematan. Untuk itu, proses yang terjadi dalam sistem ditujukan

untuk

mengembangkan

mengelola

alternatif,

organisasi,

mengevaluasi

mendapatkan

program-program,

informasi, mengalokasi

berbagai sumber daya untuk menghasilkan produk dan jasa, serta output untuk para pengguna jalan (road users).

Sistem jalan raya merupakan sistem yang

secara mandiri adaptif (self adaptive), hal ini disebabkan tujuan dan sasaran yang ada sebenarnya merupakan respon dari evaluasi terhadap output, proses, dampak (outcome), berbagai konsekuensi dan umpan balik yang diberikan oleh komunitas

sistem.

Talvitie

(1999)

mengambarkan

sistem

komprehensif

sebagaimana ditunjukkan dalam gambar 1 berikut ini :


7

KONDISI AWAL

HUBUNGAN

INPUTS

PROSES-OUTPUT

Manusia Aktivitas Fisik Output

Proses

Output

INPUT Lahan TK Modal Bahan baku harga Administrasi Jalan Raya Manajemen Organisasi Informasi Alternatif-alternatif Evaluasi Partisipasi Distribusi sumber daya Produk dan jasa

TUJUAN & SASARAN DAMPAK

Dampak bagi pengguna Aksesibilitas Kemacetan Kualitas jalan Resiko jalan raya Waktu perjalanan Kepuasan pengguna Polusi udara

OUTPUT Sistem jalan raya Perbaikan Operasi Perhitungan jalan raya (traffic counts) OUTPUT TERKAIT Kecelakaan Polutan

PERANAN PEMERINTAH Alokasi sumber daya Kerangka kebijakan Kerangka regulasi Penentuan harga, subsidi

KONSEKUENSI

Nilai-nilai Kesehatan Pergeseran pasar Lapangan kerja Ekuitas Lingkungan Komunitas Penggunaan sumber daya Pola aktivitas Perubahan harga Penggunaan lahan

Pengguna jalan dan umpan balik dari komunitas

Gambar 1 : Sistem Transportasi Jalan Raya (Talvitie 1999)

Gambaran komprehensif Talvitie (1999) menegaskan bahwa keberhasilan sistem tidak hanya berhenti pada output, tetapi juga perlu melihat dampak atau imbas


8

yang

terjadi

sehubungan

dengan

pemanfaatan

fasilitas

yang

diberikan

pemerintah tersebut. Pembangunan sarana ini harus berdampak pada naiknya aksesibilitas, semakin berkurangnya kemaceten, peningkatan kualitas jalan raya dan berkurangnya waktu perjalanan maupun berkurangannya polusi udara. juga

memberikan

konsekuensi

misal

perununan

Pembangunan ini

kualitas

kesehatan

(dikarenakan polusi tinggi), lapangan kerja yang lebih terbuka, semakin sempitnya lahan dan sebagainya. Konsekuensi-konsekuensi yang muncul bisa jadi kurang menguntungkan (misal penurunan kualitas kesehatan dan turunnya nilai-nilai).

Dampak maupun

konsekuensi negatif yang muncul sebagai akibat pembangunan jalan raya sedapat mungkin diantisipasi atau bila terlanjur terjadi, informasi yang diterima diharapkan dapat memberikan umpan balik masukan penting bagi pemerintah guna perbaikan sistem dan mutu layanan dimasa mendatang. Terkait dengan mutu layanan, Poister dan Harris (2000) menyatakan bahwa hal ini merupakan proposisi jangka panjang dan cenderung kontraproduktif.

Oleh

karena itu perlu untuk senantiasa dipertimbangkan baik pada awal kegiatan maupun akhir.

Mereka juga merekomendasikan pentingnya investasi untuk

melatih karyawan. Diperlukan kesabaran dan ekspektasi yang realistis dalam menunggu hasil yang diharapkan. Rekomendasi lain adalah pentingnya melekatkan program manajemen mutu dalam semua rencana strategis perusahaan.

Dengan demikian tujuan dan

target proses peningkatan mutu memperoleh legitimasi dikarenakan masuk dalam rencana strategis organisasi (Poister dan Harris 2000). SIMPULAN Upaya

peningkatan

pembangunan

mutu

layanan

sarana jalan raya.

merupakan

orientasi

(tujuan)

dari

Sebagai sebuah sistem yang kompleks

keberhasilan pencapaian kinerja tidak hanya dilihat dari segi input, proses, ataupun output.

Namun demikian keberhasilan ini dinyatakan terealisasi

apabila memberikan dampak yang positif terhadap peningkatan kualitas hidup (Poister dan Harris 2000) Keberhasilan pencapaian kinerja ini akan terwujud bila didukung dengan pengukuran kinerja yang tepat. Berkaitan dengan hal itu, pengukuran kinerja


9

harus merupakan bagian dari rencana strategis dan dievaluasi secara terusmenerus agar memberikan umpan balik yang positif.

Untuk kepentingan itu

pula, sebagai sarana pengendalian, peningkatan mutu perlu didukung juga dengan mekanisme kontrol dan pengendalian yang tepat.

Audit terhadap

organisasi dapat dilakukan sebagai upaya integral pencapaian mutu layanan publik yang diharapkan.

REFERENSI Amos, Tracey , Paolillo, Cynthia, dan Joseph, Denise. 1997. Enhancing CFO, GMRA & GPRA Implementation with Activity Based Management. Government Accountants Journal. Arlington. Dunn, William. 2000. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Gadjah Mada University Press. Edisi Kedua. Yogyakarta. Hatry, Harry P. 1999. Performance Measurement : Getting Result. The Urban Institute Press. Washington D.C. Jones, Rowan dan Maurice Pendlebury. 2000. Public Sector Accounting. Financial Times. Prentice Hall. Kawuryan, Istiarti Saptuti Sri. 1991. Metode Penghitungan Biaya Kemacetan Lalu Lintas : Studi Kasus Pusat Perbelanjaan Plaza Bandung Indah. Tesis tidak dipublikasikan. Program Perencanaan Wilayah dan Kota. ITB. Bandung. Mardiasmo. 2002. Akuntansi Sektor Publik. Penerbit ANDI. Yogyakarta. Mc Crindell, James dan Paul Emile Roy. 1998. Public Needs, Public Purse. CA Magazine. ABI/INFORM GLOBAL. Hal 37 - 42 Pindur, Wolfgang dan George M.Yacus. 2000. Achieving Governmental Mission With Innovative Practices and Technology : Innovation in the Strategic Management of Regional Transportation Improvement. Handbook Of Strategic Management. Marcel and Drekker Inc. New York. Hal 675 – 690. Poister, Theodore H dan Richard H. Harris. 2002. Buiding Quality Improvement Over The Long Run. Public Performance and Management Review. Vol. 24 No. 2 Hal : 161-176. Rivenbark, William dan Carla M. Pizzarella. 2002. Auditing Performance Data in Local Government. Public Performance and Management Review. Vol. 5 No. 4 Hal : 413-420. Talvitie, Antti. 1999. Performance Indicators for The Road Sector. Transportation. Hal : 5 - 29 Wibowo, Susanto Adi. 2003. Kajian Kinerja dan Pembangunan Rute Angkutan Kota Penumpang dalam Kota di Kota Salatiga. Tesis tidak dipublikasikan. Program Pasca Sarjana Perencanaan Pembangunan Wilayah Wipper, Laura R. 1994. Oregon Department of Transportation Steers Improvement with Performance Measurement. National Productivity Review. Hal : 359 - 367


10