Bahkan sebegitu terdesentralisasinya Indonesia, sehingga pemerintahan hanya
akan berfungsi dengan baik, jika desentralisasi dapat berjalan dengan baik.
Mengupayakan Bekerjanya Desentralisasi Taruhan yang Sangat Berat Indonesia merupakan salah satu negara yang sangat terdesentralisasi. Pemerintah daerah bertanggung jawab atas sepertiga belanja negara dan setengah dari anggaran pembangunan. Pengeluaran dalam bidang pendidikan, kesehatan dan penyediaan infrastruktur juga merupakan tanggung jawab pemerintah daerah. Bahkan tiga perempat dari pegawai negeri bekerja untuk pemerintah daerah. Fakta ini menempatkan Indonesia sebagai negara yang lebih terdesentralisasi dari kondisi rata-rata negara OECD dan negara Asia Timur lainnya, kecuali Cina (lihat gambar 1). Bahkan sebegitu terdesentralisasinya Indonesia, sehingga pemerintahan hanya akan berfungsi dengan baik, jika desentralisasi dapat berjalan dengan baik. Jika desentralisasi berjalan secara tertatih-tatih, maka berbagai penyediaan layanan publik, seperti kesehatan dan pendidikan, akan mengalami hambatan yang cukup berarti. Akibatnya kesenjangan antara si kaya dan si miskin akan semakin menajam. Bahkan stabilitas makroekonomi dapat terancam karenanya. Berbagai pengalaman di Filipina dan Kolumbia menunjukkan, bagaimana lemahnya kerangka desentralisasi yang dibangun dapat menyebabkan penurunan dalam penyediaan layanan publik. Berbagai permasalahan makroekonomi di Argentina dan Brasilia, sebagian besar juga
Gambar 1: Indonesia yang terdesentralisasi
Cina, 1999 Indonesia, 2002 Filipina, 1999
dapat dikaitkan dengan buruknya pelaksanaan desentralisasi. Selain itu, daerah-daerah miskin di Cina mengalami kesulitan dalam menanggulangi kemiskinan, karena tidak tersedianya anggaran daerah yang cukup.
Jalan Masih Panjang Proses pengadopsian sistem desentralisasi yang dilakukan pada tahun 2001, terbukti berjalan lebih mulus daripada yang diperkirakan. Tetapi berbagai permasalahan dalam pelaksanaan desentralisasi masih belum terpecahkan dan diperkirakan akan menjadi semakin berat. Dewan Perwakilan Rakyat telah mengesahkan dua undang-undang (UU) yang merupakan revisi dari UU 22 dan 25 mengenai desentralisasi. Revisi undang-undang ini menandai adanya usaha perbaikan atas kondisi yang berlangsung. Tetapi berbagai perubahan yang lebih fundamental masih sangat diperlukan untuk dapat membuat desentralisasi berfungsi dengan efektif. Berbagai perubahan tersebut tentu saja sulit dilakukan. Apalagi pemerintah daerah pada umumnya akan berusaha mempertahankan otonomi yang baru saja mereka peroleh. Tantangan bagi pemerintahan yang baru adalah bagaimana memperbaiki berbagai kesalahan dalam sistem yang ada, sementara juga mengakomodasi kepentingan pemerintah daerah dan konstituen di daerah. Saat ini desentralisasi telah menjadi bagian dari konstitusi. Pemilihan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) di tahun 2004 juga telah mendorong proses desentralisasi ke tahap lebih lanjut. Berikutnya adalah mengusahakan bagaimana desentralisasi ini dapat berjalan dan berfungsi dengan baik. Pemilihan umum juga telah membentuk Dewan Perwakilan Daerah (DPD), yang merupakan representasi daerah di tingkat pusat. Perkembangan ini memberikan kepercayaan bagi daerah, bahwa desentralisasi akan terus dijalankan. Di bawah ini dijabarkan lima tindakan yang dapat diambil untuk menjalankan desentralisasi secara tepat.
Thailand, 2002
Lima Tindakan Dalam Memfungsikan Desentralisasi Negara-negara OECD, 1990-an
TINDAKAN I. MENYUSUN ROADMAP
Negara-negara Transisi, 1990-an Negara-negara Berkembang 1990-an 0
10
20
30
40
50
60
Porsi pengeluaran daerah dalam total pengeluaran
Sumber: Depkeu dan IMF
Menyusun rencana yang jelas dan menyeluruh mengenai desentralisasi merupakan salah satu prioritas utama yang harus dijalankan. Usaha memperbaiki desentralisasi membutuhkan berbagai perubahan dalam bidang hukum, peraturan dan struktur organisasi, yang dipadukan dengan pelaksanaan prinsip-prinsip kedua undang-undang yang barus saja disahkan.
Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari
Penyusunan rencana perubahan dan tindakan yang akan dilakukan dalam sebuah roadmap atau cetak biru desentralisasi, akan memberikan kejelasan dan membantu tahap pelaksanaan. Roadmap tersebut akan membantu menemukan keseimbangan antara kepentingan nasional dan kepentingan daerah, serta menyeimbangkan kebutuhan akan efisiensi dan pemerataan. Roadmap tersebut sebaiknya disusun berdasarkan konsultasi yang dilakukan dengan pemerintah daerah, DPD, masyarakat sipil dan pihak terkait lainnya. Hal ini penting dilakukan, agar dapat disusun rencana yang jelas, dalam rangka memberikan otonomi lebih luas pada tingkat daerah. Ini juga diharapkan dapat mengarahkan pembagian sumber daya ekonomi secara lebih merata, seperti yang tertera pada pasal 18 Undang Undang Dasar. TINDAKAN II. MENUNJUK PIHAK YANG BERTANGGUNG JAWAB Desentralisasi mencakup berbagai bidang di dalam pemerintah, oleh karena itu diperlukan suatu koordinasi yang sangat baik. Hal tersebut selama ini dirasakan masih sangat kurang. Beberapa kementerian terlihat masih belum dapat mengakomodasi proses desentralisasi ini, sementara kementerian lain seakan-akan kehilangan arah. Beberapa kementerian tertentu bahkan memperlihatkan tendensi yang tidak mendukung berjalannya desentralisasi ini. Beberapa kementerian yang berkait erat dengan proses desentralisasi, telah mencoba mengambil alih tugas koordinasi. Termasuk di dalamnya Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri dan Bappenas. Badan seperti Direktorat Pelaksanaan Otonomi Daerah (DPOD) dan tim Keppres 157 juga telah dibentuk, tetapi tidak diberikan kewenangan yang cukup untuk mengambil berbagai keputusan penting. Hal ini menyebabkan banyak terjadi inkonsistensi dalam pelaksanaan kebijakan di tingkat nasional serta munculnya kebingungan di tingkat daerah, selain banyaknya duplikasi peraturan yang sebenarnya tidak diperlukan. Revisi UU 22 menyarankan Presiden untuk membentuk satu lembaga baru dibawah Departemen Dalam Negeri dalam mengelola desentralisasi. Tetapi menetapkan salah satu pihak yang terkait di dalam pengelolaan ini, cenderung akan memperkeruh suasana. Oleh karena itu, ada baiknya jika lembaga tersebut berada di bawah kantor Kepresidenan dan diberikan kewenangan khusus dalam mengkoordinasikan pelaksanaan desentralisasi di berbagai bidang pemerintahan. Lembaga ini juga dapat memprakarsai penyusunan roadmap, serta menjaga konsistensi pelaksanaannya di berbagai kementerian teknis. TINDAKAN III. MEMPERJELAS KEWENANGAN Undang-undang nomor 22 telah menjabarkan tugas dan kewenangan sektoral yang menjadi bagian dari otoritas daerah. Tetapi undang-undang ini tidak menjabarkan lebih lanjut tugas dan kewenangan di dalam masing-masing sektor itu sendiri. Selain itu UU 22 memberikan daftar fungsi-fungsi pemerintahan yang harus dijalankan oleh pemerintah daerah tingkat dua. Penetapan kewenangan dan tugas yang kurang terperinci, memicu rendahnya koordinasi antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah di dalam masalah perencanaan dan pembiayaan. Hal ini juga ditakutkan dapat menurunkan mutu pelayanan publik, serta tidak tercapainya target nasional dalam rangka memperbaiki berbagai indikator sosial, seperti imunisasi, nilai ujian, dan partisipasi di sekolah. Revisi terhadap UU 22 hanyalah memecahkan sebagian dari masalah yang ada. Revisi dari UU 22 hanya memuat kriteria umum mengenai pembagian tanggung jawab untuk berbagai tingkat pemerintahan. Langkah selanjutnya
adalah memperbarui berbagai undang-undang sektoral untuk menjabarkan wewenang pada tingkat pusat dan menjelaskan fungsi-fungsi wajib pemerintah daerah yang berkait dengan sektor-sektor tersebut. Memang proses revisi berbagai undang-undang tersebut akan membutuhkan waktu yang panjang. Untuk saat ini, peraturan pemerintah mungkin dapat disusun untuk menjabarkan fungsi-fungsi tersebut, sebelum berbagai UU sektoral tadi selesai direvisi. Revisi UU 22 juga mengamanatkan pembuatan standar pelayanan minimum untuk setiap fungsi wajib pemerintah daerah, agar masyarakat dapat mengetahui apa yang mereka dapat harapkan dari pemerintah mereka. Standar minimum ini haruslah realistis dan dapat dilaksanakan. Tentu saja, seiring dengan meningkatnya kemampuan pemerintah daerah, standar ini dapat ditingkatkan. Mungkin sebagai langkah pertama, standar minimum ini dapat ditetapkan sendiri oleh pemerintah daerah, dengan mengikuti kerangka yang disediakan dalam revisi UU 22. Kemudian standar yang bersifat lebih menyeluruh dapat disusun dalam jangka waktu menengah. Tanggung jawab pemberian layanan publik dapat dipertahankan untuk berada pada tangan pemerintah daerah tingkat dua. Beberapa fungsi lainnya, yang mungkin berkaitan dengan koordinasi perencanaan aktifitas wilayah, dapat dialihkan kepada pemerintah propinsi. Untuk menjamin terlaksananya pembagian wewenang ini, pemberian sumber daya manusia dan keuangan yang lebih besar kepada pemerintah propinsi, patut dipertimbangkan. TINDAKAN IV. PENYALURAN DANA SECARA LEBIH MERATA Ketidakmerataan yang terjadi antara pemerintah daerah di Indonesia sangatlah terasa. Pemerintah daerah terkaya menerima pendapatan per penduduk, 46 kali lebih tinggi dari yang diterima oleh daerah termiskin. Akibatnya, banyak daerah tidak dapat memberikan pelayanan publik pada tingkat yang layak. Ada beberapa cara yang dapat dilakukan pemerintah pusat untuk menanggulangi masalah ini. 1.
Memperbaiki penentuan besar Dana Alokasi Umum (DAU). Dana ini pada prinsipnya dimaksudkan untuk mengurangi kesenjangan dana yang dimiliki pemerintah daerah. DAU disusun berdasarkan beberapa indikator, seperti luas wilayah, jumlah penduduk, tingkat kemiskinan, biaya hidup dan kapasitas fiskal. Tetapi, usaha pemerataan tersebut
Gambar 2: Keuangan Lokal: Dominasi DAU
Dana Otonomi Khusus
Dana Kontinjensi
DAK Pengeluaran Pem. Pusat di Daerah
Lump sum
DAU i Hasil Pendapatan
Pendapatan Asli Daerah
Source: Dep. Keuangan, Perkiraan Pegawai
Gaji Pegawai Formula (Berdsrkan indikator)
Mengupayakan Bekerjanya Desentralisasi
belum memperlihatkan hasil, karena hanya sebagian kecil dari DAU yang didasarkan atas faktor-faktor diatas. Sebagian besar DAU diberikan sebagai dana lump sum dan dana yang besarnya disesuaikan dengan kebutuhan gaji pegawai pemerintah daerah (Gambar 2). Revisi UU 25 diharapkan akan memperbaiki situasi tersebut secara bertahap. Tetapi penetapan DAU masih dapat dirumuskan secara lebih baik, terutama untuk membantu usaha pemerataan. 2.
Meningkatkan pemberian Dana Alokasi Khusus (DAK). Saat ini, DAK hanya memainkan peranan kecil dalam pendanaan daerah. Untuk menjaga tercapainya berbagai prioritas nasional di tingkat daerah, pemerintah sebaiknya meningkatkan peran DAK sesegera mungkin. Jika DAU belum dapat mendukung proses pemerataan dengan baik, maka wilayah-wilayah yang lebih miskin seharusnya menerima lebih banyak DAK. Dengan cara ini, diharapkan daerah miskin tersebut dapat memenuhi standar pelayanan minimum yang ditetapkan. Pendanaan
melalui DAK dapat dilakukan dengan memotong berbagai pengeluaran pemerintah pusat di berbagai daerah, yang dikenal dengan sebutan Daftar Isian Proyek (DIP), sebagaimana diamanatkan oleh revisi UU 25. Saat ini, nilai DIP tersebut masih berkisar sekitar Rp 30 triliun. TINDAKAN V. MENINGKATKAN AKUNTABILITAS LOKAL Desentralisasi hanya dapat berjalan dengan baik jika pemerintah daerah dapat menunjukkan akuntabilitas pemerintahan mereka, baik kepada masyarakat daerah sebagai klien, dan juga pemerintah pusat sebagai atasan mereka. Pemilihan umum langsung para kepala daerah, sebagaimana yang dijabarkan pada revisi UU 22, merupakan suatu langkah maju. Kombinasi dari tersedianya informasi yang cukup, sistem pengawasan dan evaluasi yang baik, tersedianya basis pajak lokal yang lebih besar, serta adanya batasan dalam pembentukan wilayah baru, dapat meningkatkan akuntabilitas pemerintah daerah, selain meningkatkan efektifitas desentralisasi. Pemerintah dalam hal ini dapat melakukan hal-hal berikut:
Tabel 1: Matriks Pelaksanaan Tugas-tugas fungsional
Transfer Antar Pemerintah
Akuntabilitas Lokal
Rekomendasi Utama • Memulai proses konsultatif di antara pihak terkait dalam penyusunan ìRoadmap Desentralisasiî • Menciptakan koordinasi, terutama di tingkat pusat, dalam penetapan kebijakan yang terkait dengan desentralisasi
Jangka Pendek (100 hari pertama)
• Menyelesaikan rencana penyusunan sistem rencana • Meninjau ulang pembagian • Menyusun pengawasan dan evaluasi terpadu penghapusan DIP dalam tugas untuk setiap tingkat bidang yang terkait • Menyusun peraturan yang mengharuskan pemerintahan, sebagai langkah dengan fungsi -fungsi awal penyusunan Peraturan pemerintah menerbitkan anggaran dan peraturan pemerintahan daerah dan Pemerintah dalam bidang daerah di media massa memformulasikan rencana tersebut peningkatan DAK untuk • Mengidentifikasi berbagai pendapatan dari pelayanan yang dapat diserahkan pada sektor-sektor penting pemerintah daerah, serta menyusun rencana peningkatan tarif atas jenis pelayanan tersebut • Menyusun rancangan revisi UU 34/2000 dalam membatasi kewenangan daerah untuk memungut pajak yang diperbolehkan saja • Menyiapkan dan menerapkan kriteria yang lebih ketat dalam pembentukan daerah baru
• Menyelesaikan masalah pembagian tugas dan Jangka Menengah menginstruksikan kementerian (2005 dan selanjutnya) terkait untuk menyelaraskan peraturan yang mereka tetapkan. • Melakukan penelitian atas dampak fiskal dari rencana pembagian tugas dan wewenang tersebut • Melakukan perubahan anggaran belanja tahun 2005 agar mencerminkan pembagian wewenang yang baru
• Menyesuaikan porsi anggaran yang dialokasikan sebagai DAU, dengan perubahan wewenang dan tugas daerah • Memperbesar porsi DAK yang sesuai dengan tujuannya, seiring dengan pengurangan porsi DIP
• Menyusun standar untuk keperluan evaluasi kinerja pemerintah daerah • Mengalihkan pemungutan biaya pelayanan publik yang menjadi dengan tugas dan wewenang daerah • Merubah ketentuan perundangan mengenai desentralisasi PBB. • Mengadakan perubahan UU 34 untuk membatasi kewenangan dalam pemungutan pajak daerah • Memperjelas kewenangan pegawai pemerintah, yang ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah
Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari
1.
2.
3.
4.
Menyediakan lebih banyak informasi yang dapat dipercaya kepada calon pemilih. Penyusunan sistem pengawasan dan evaluasi yang menyeluruh harus menjadi prioritas, seiring dengan penyediaan sistem informasi keuangan daerah (SIKD). Sistem pengawasan dan evaluasi yang menyeluruh dan dapat diakses oleh masyarakat luas, akan memberikan lebih banyak kekuatan pada masyarakat pemilih dalam mengawasi pejabat daerah, disamping mendorong terciptanya kompetisi antar pemerintah daerah. Sistem ini memungkinkan penyusunan suatu kelompok indikator untuk memudahkan masyarakat dalam mengakses kinerja pemerintah daerah. Indikator ini dikenal dengan sebutan “scorecards”. Menawarkan sanksi dan insentif fiskal. Pembayaran pajak secara langsung kepada pemerintah daerah, membuat masyarakat lokal memiliki lebih banyak kemampuan dalam mengawasi birokrat dan politisi di tingkat daerah. Oleh karena itu, pemerintah daerah perlu mendapatkan lebih banyak keleluasaan dalam menarik pendapatan daerah. Hal ini, selain dapat meningkatkan mutu pelayanan, juga dapat memberikan akuntabilitas yang lebih tinggi. Dengan tersedianya basis pajak yang lebih besar, daerah yang lebih kaya akan mampu membiayai aktifitasnya dari dana mereka sendiri. Ada empat langkah yang belum diajabarkan oleh revisi UU 25, yang dapat meningkatkan sumber pendapatan daerah, serta meningkatkan akuntabilitas. • Memberikan pemerintah daerah kewenangan dalam menetapkan tarif Pajak Bumi dan Bangunan (PBB). Pajak ini adalah jenis pajak yang di banyak negara berada pada kewenangan pemerintah daerah. Untuk sementara waktu, administrasi perpajakan masih dapat berada di tangan pemerintah pusat. • Memberikan kewenangan pada pemerintah daerah dalam menetapkan tarif untuk pelayanan yang telah diberikan. Skala penetapan tarif yang baru, diperlukan untuk meningkatkan potensi pendapatan. Melarang pajak lokal yang merugikan dengan merevisi UU 34/ 2000. Penetapan “daftar tertutup” yang menjelaskan berbagai jenis pajak yang boleh dipungut pemerintah daerah, untuk menggantikan “daftar terbuka” yang ada sekarang, merupakan satu cara yang dapat ditempuh. Menjadikan pemberian DAK sesuai dengan pemenuhan syaratsyarat dari pemerintah pusat. Banyak negara yang menggunakan pemberian dana spesifik seperti DAK sebagai salah satu cara mendorong terpenuhinya beberapa persyaratan dari pemerintah pusat, seperti pelaporan dan pengelolaan keuangan serta penerapan prinsip transparansi. • Menetapkan kewenangan dalam mengelola keuangan. Departemen Keuangan dan Departemen Dalam Negeri selama ini bersaing dalam memperoleh kewenangan dalam mengelola
keuangan. Akibatnya, banyak peraturan yang saling bertentangan dan dapat mengurangi transparansi terhadap informasi keuangan daerah, serta memberikan kesempatan untuk penyalahgunaan wewenang. Menetapkan kewenangan yang jelas, sesuai dengan UU Keuangan dan Bendahara Negara, merupakan langkah awal menuju tercapainya akuntabilitas keuangan yang lebih baik. • Memperjelas kewenangan atas pegawai pemerintah daerah. Pemerintah daerah mempunyai tanggung jawab dalam memberikan pelayanan dan dalam mempekerjakan serta memecat pegawai. Revisi UU 22 memberikan kewenangan yang berbeda kepada pemerintah daerah dan pemerintah pusat. Hal ini dapat dimengerti, karena pemerintah pusat harus lebih banyak mengurusi peraturan umum mengenai kepegawain dan lingkungan kerja. Disaat yang sama, pusat juga harus menghindari terjadinya resentralisasi pegawai. Hanya saja, aspek pemindahan pegawai dijabarkan tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat. Hal ini mengurangi kewenangan pemerintah pusat untuk menambah ataupun memecat personel mereka. Jika pemerintah pusat menganggap diperlukan adanya realokasi, maka hal tersebut dapat ditempuh dengan memindahkan sumber daya lainnya, bukan dengan memindahkan pegawai. Kewenangan dalam masalah kepegawaian harus diserahkan sepenuhnya ke tangan pemerintah daerah. 5.
Membatasi pembentukan wilayah baru. Jumlah daerah tingkat dua yang ada saat ini mencapai 440 kabupaten dan kota; jauh lebih tinggi dari sebelum desentralisasi, yang hanya berkisar 300. Banyak daerah baru tadi sesungguhnya tidak mempunyai sumber daya yang mencukupi untuk memberikan pelayanan publik yang layak. Pemerintah selayaknya menerapkan kriteria yang lebih ketat bagi pembentukan daerah-daerah baru, dan menolak peroposal pembentukan wilayah yang tidak dapat memenuhi kriteria tersebut.
Langkah Selanjutnya Pemerintah mendatang hanya memiliki waktu terbatas untuk mengadakan perubahan dalam anggaran belanja tahun 2005 agar dapat membuat desentralisasi bekerja lebih efektif. Dalam jangka pendek, perubahan tersebut dapat dilakukan dengan mengadakan pemerataan dalam pemberian DAU dan mengarahkan lebih banyak pengeluaran sektoral melalui DAK. Langkah tersebut dapat diikuti dengan pengumuman dimulainya proses konsultasi, agar dapat memberikan sinyal adanya komitmen bagi terciptanya desentralisasi yang lebih baik. Selama tahun 2005, proses konsultasi dalam penyusunan roadmap dapat dilaksanakan, untuk melancarkan proses perubahan yang lebih menyeluruh di tahun 2006.
Indonesia policy Briefs | Ide-Ide Program 100 Hari 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Kemiskinan Menciptakan Lapangan Kerja Iklim Penanaman Modal Memulihkan Daya Saing Infrastruktur Korupsi
7. 8. 9. 10. 11. 12.
Reformasi Sektor Hukum Desentralisasi Sektor Keuangan Kredit Untuk Penduduk Miskin Pendidikan Kesehatan
DAFTAR ISI 13. 14. 15. 16. 17. 18.
Pangan Untuk Indonesia Mengelola Lingkungan Hidup Kehutanan Pengembangan UKM Pertambangan Reformasi di Bidang Kepegawaian Negeri
