Pensiones de Seguridad Social. Desarrollo y reforma, Colin Gillion ...

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«PENSIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. Desarrollo y reforma» COLIN GILLION, JOHN TURNER, CLIVE BAILEY, DENIS LATULIPPE Informes OIT Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Madrid, 2002 1.061 páginas

La OIT presenta una obra de consulta o referencia para los analistas y responsables de las políticas en los países que aspiran a reformar los programas de pensiones ya existentes o que desean establecerlos por primera vez. También es una obra de texto muy amplia, para estudiantes universitarios posgraduados interesados en conocer la estructura de los programas de pensiones en un enfoque global. Su tercera finalidad es prescribir la adopción de políticas más adecuadas para la reforma y el desarrollo de los regímenes de pensiones. El libro versa sobre las pensiones de la Seguridad Social en sentido muy amplio al considerar aquellos regímenes de pensiones que imponen una participación obligatoria de los trabajadores. El tema de los regímenes de pensiones privados de afiliación voluntaria se trata menos a fondo, y únicamente en la medida que complementan a los de la Seguridad Social. La visión general de las cuestiones principales lleva a los autores a considerar el clima del cambio en el que se produce la reforma del sistema, los programas de pensiones públicos y no públicos existentes, el desarrollo de la estructura de los regímenes de pensiones y sus problemas (prestaciones de jubilación, de invalidez, de supervivencia, de asistencia social, financiación de los programas de pensiones, gestión de las inversiones, grado de cobertura y fallos al respecto, gobernanza y administración, evasión del pago de las coti-

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zaciones, transferencia de pensiones y redistribución de los ingresos, riesgos para los individuos, efectos económicos y las consecuencias de las finanzas públicas) y el nuevo equilibrio que busca la reforma (bases normativas de la política, extensión de la cobertura al sector informal, mejora de la gobernanza, la gestión y el grado de cumplimiento, modulación de la edad de jubilación, establecimientos de diseños pluralistas y estructuras flexibles, la reforma y su gestión política). En las reseñas regionales se estudian los Sistemas de Seguridad Social y las cuestiones de políticas relacionadas en todo el mundo. Este se ha dividido en seis regiones: África, Asia, América Latina y el Caribe, los Estados árabes de Oriente Medio, Europa Central y Oriental y Asia central, y los países de la OCDE. Esta división del mundo es geográfica salvo en los países de la OCDE, cuyo elemento unificador es que se trata de las economías más desarrolladas. Los Sistemas de Seguridad Social varían mucho en todo el mundo. Estas reseñas hacen hincapié en las variaciones dentro de las regiones. En cualquier caso, la baja cobertura es un problema en todas las regiones estudiadas, salvo en la OCDE. En cuanto a los sistemas de pensiones públicos y no públicos, los autores examinan la combinación público-privado en la provisión de ingresos de jubilación en los países en desarrollo, su desarrollo histórico y la combinación en los países desarrollados y de renta media. También estudian las cuestiones relacionadas con las políticas, incluidas las formas en las que el sector público influye en la provisión de ingresos de jubilación por parte del sector privado y las posibles razones para privatizar los ingresos de jubilación. La discusión sobre las pensiones de la Seguridad Social la sitúan en el marco más amplio del sistema global de ingresos de jubilación. A esta finalidad, los efectos del sector público en el tamaño del sector privado dependen, entre otras, de las políticas de subvenciones, subcontratación, regulación, seguros y prestaciones mínimas garantizadas. Las políticas

anteriores diseñan la dimensión relativa de los sectores público y privado en los diferentes países. La elección entre público y privado está influida por las filosofías políticas y las capacidades relativas de gobernanza de ambos sectores. Al optar por reducir el papel del Estado en la provisión de ingresos de jubilación, los países han esgrimido una serie de razones para privatizar sus Sistemas de Seguridad Social, muchas de las cuales son similares a las razones para la privatización de otras empresas públicas. No obstante, existe una fuerte controversia sobre la validez de algunas de ellas. En muchos países, el régimen actual de Seguridad Social se basa en amplias subvenciones estatales pues las cotizaciones resultan insuficientes para financiar los gastos. La privatización se ha llevado a cabo para reducir el déficit público y el tamaño de la Administración. Algunos gobiernos han sido incapaces de gestionar adecuadamente los regímenes públicos de prestación definida y consideran que la gestión de los sistemas privados de cotización definida sería más fácil. Otros regímenes públicos basados en el sistema de reparto no son equitativos en la distribución de prestaciones. Los países conciben la reforma de las pensiones de Seguridad Social como un posible medio de aumentar el ahorro interno, corregir las distorsiones económicas en los mercados de trabajo presumiblemente causadas por los regímenes tradicionales de reparto y reducir la evasión de cotizaciones. Algunas personas son partidarias de la privatización como medio para aumentar el ámbito de elección individual y de la tendencia hacia una mayor confianza en el sector privado como un aspecto de la liberalización económica. Para algunos analistas de políticas de Seguridad Social, el deseo de privatización se debe a una desconfianza hacia el Estado como institución financiera. La privatización también suele considerarse a veces como una forma para favorecer el desarrollo de los mercados


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de capital en países donde están escasamente desarrollados. De forma similar, la privatización puede considerarse como algo factible en los países que anteriormente tenían unos mercados de capital pobremente desarrollados, pero que se han desarrollado hasta tal punto que podrían facilitar adecuadas oportunidades de inversión. La facilidad con la que un país puede establecer un sistema privatizado depende de las características del sistema existente. En general, cuanto mayor son las obligaciones no capitalizadas del sistema existente, más difícil resultará la transición hacia un sistema privatizado. Formalmente, el libro está dividido en dos partes. En la primera, titulada «Desarrollo: La estructura de los sistemas de pensiones y sus problemas», los autores se ocupan de los sistemas de pensiones de la Seguridad Social en todo el mundo y los problemas a los que se enfrentan. Para ello, describen las pensiones de jubilación proporcionadas por sistemas de Seguridad Social de prestación y cotización definidas; las formas en que se facilitan las prestaciones de invalidez y supervivencia; las prestaciones asistenciales para jubilados de bajas rentas; financiación y la gestión financiera de las pensiones de Seguridad Social; y estudian los efectos de los sistemas de Seguridad Social sobre los trabajadores, los mercados de capital y las finanzas públicas. Es, en su mayor parte, descriptiva y puede ser considerada como un manual sobre la estructura de los regímenes de la Seguridad Social. Ha sido concebida para ser útil a los analistas de políticas que plantean grandes cambios en la política de Seguridad Social. De la misma, los autores destacan dos conclusiones fundamentales. En primer lugar, que los regímenes de pensiones de Seguridad Social son extremadamente complicados en lo que respecta a los detalles de su diseño y funcionamiento, detalles que al mismo tiempo revisten una importancia vital a la hora de proporcionar una protección del ingreso

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durante la vejez para la mayor parte de la población. Aunque es posible establecer algunas categorías generales entre los distintos tipos de regímenes (capitalizados o no capitalizados, financiados por medio de impuestos o de cotizaciones, maduros o inmaduros), lo que marca la diferencia entre un sistema eficaz y eficiente y otro que no lo es, son las detalles relativos a la forma de establecer los parámetros de estos sistemas, el modo de tratar a los distintos grupos sociales, la existencia de topes mínimos y máximos tanto para las cotizaciones como para las prestaciones, y el grado en que los reglamentos o la discrecionalidad administrativa determinan las prestaciones que han de percibirse. Para la mayor parte de los trabajadores del mundo, lo más importante de las pensiones de Seguridad Social no es la forma en que se financian las prestaciones ni el modo en que se determina su valor, sino el hecho de que realmente estén cubiertos por un régimen de pensiones de Seguridad Social. En segundo lugar, el análisis deja patente que numerosos regímenes de pensiones de Seguridad Social no funcionan bien. Un país puede tener un sistema de pensiones de Seguridad Social bien diseñado, pero el sistema puede no ser capaz de cumplir con sus objetivos si se halla mal gestionado. Muchos de los problemas de los regímenes de Seguridad Social de los países en desarrollo se derivan de una mala gestión y se pueden resolver introduciendo mejoras en la misma, en lugar de emprendiendo grandes reformas del diseño global del sistema. La segunda parte se denomina «La reforma: La búsqueda de un nuevo equilibrio» y en ella se ofrece un análisis de las políticas y algunas fórmulas básicas para dichas políticas. Si bien es cierto que los países difieren considerablemente en cuanto a sus circunstancias económicas y sociales, y que no hay ningún régimen de pensiones que sirva para todos los países, también es cierto que una orientación general siempre puede resultar


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de utilidad. Los autores analizan las bases normativas de las políticas, especialmente los principios rectores de la reforma y el desarrollo de las pensiones; la política dirigida a ampliar la cobertura y mejorar la gestión; los aspectos relativos al establecimiento de la edad mínima a la que se pueden percibir las prestaciones de vejez; desarrollan los diseños pluralistas y estructuras flexibles para sistemas de prestaciones de vejez; y el proceso de reforma y su gestión política. Sobre esta última cuestión, ofrecen algunas estrategias para lograr el consenso en torno a la reforma. La implantación gradual de las reformas y la disponibilidad de opciones, son dos estrategias para reducir la oposición a la reforma. El desarrollo de regímenes de pensiones de Seguridad Social es una parte integrante de desarrollo social y económico general aunque en muchos países del mundo el actual estado de desarrollo de los regímenes de pensiones está muy lejos de lo que debe y puede lograrse. No obstante, a juicio de los autores del informa, las iniciativas relativas al desarrollo y la reforma de las pensiones que se han emprendido en casi todos los países del mundo en las últimas dos décadas, sugieren que el proceso va bien encaminado. LUIS FERNÁNDEZ BRICEÑO


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