bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van ... De
eerste categorie is het ruimtelijk bestuursrecht, de ...... 22 L.J.A. Damen (2009), p.
+HWQDWLRQDDOYHUWURXZHQVEHJLQVHOLQ EHVWXXUVUHFKWHOLMNSHUVSHFWLHI
Onderzoek naar de toepassing van het nationaal vertrouwensbeginsel door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep.
Gegevens student: Naam:
Tom Koenders
Studentnummer:
850471890
Gegevens cursus: Naam:
Scriptie Master
Code:
R.80.3.1.3
Gegevens begeleiding: Begeleider:
Dhr. dr. mr. I. Sewandono
6DPHQYDWWLQJ De Centrale Raad van Beroep, gevestigd te Utrecht, is de hoogste bestuursrechter die oordeelt over geschillen op het terrein van de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken. Het karakter van deze zaken is een individuele financiële relatie tussen de burger en het bestuursorgaan, waarbij het belang van derden of het algemeen belang vaak geen of slechts een zeer beperkte rol speelt Kar er geen hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof dan is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. De Afdeling bestuursrechtspraak is één van de twee afdelingen van de Raad van State. De andere afdeling van de Raad van State is de Afdeling advisering. De Raad van State is de onafhankelijke adviseur van de regering en parlement over wetgeving en bestuur en is tevens de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt zijn in drie categorieën te verdelen. De eerste categorie is het ruimtelijk bestuursrecht, de tweede categorie is het vreemdelingenrecht en de derde categorie noem ik de rest categorie. In de derde categorie vallen alle geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt die niet in de eerste of tweede categorie vallen. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van schending van het vertrouwen door een bestuursorgaan zijn zes vragen van belang. Deze vragen zijn: 1. Zijn de gewekte verwachtingen toe te rekenen aan het bestuursorgaan dat het besluit neemt? 2. Door welke gedragingen zijn de verwachtingen gewekt? 3. Zijn de verwachtingen gewekt doordat de burger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt? 4. Wat is het (gewicht van het) belang van de burger bij honorering van het gewekte vertrouwen?
2
5. Wat is het gewicht van de rechtvaardigingsgrond van het bestuursorgaan ontleend aan het algemeen belang (met inbegrip van het belang van de naleving van wetgeving), dat zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzet? 6. Wat is het gewicht van rechtens te beschermen belangen van een of meer derden die zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzetten? In de bestuursrechtspraak wordt vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. Echter zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep honoreren maar zelden een beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarbij zijn de omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang in het wel of niet honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel speelt ook de partijverhouding een belangrijke rol. Dus gaat het bijvoorbeeld om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan word eerder een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het belang van derden of het algemeen belang in het geding zijn. Dit betekent dus dat de Centrale Raad van Beroep ook eerder geneigd is om een beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Net zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is ook de Centrale Raad van Beroep wat betreft toezeggingen van onbevoegde streng van leer en zal naar mijn mening maar zelden aan de uitzonderingsregel worden voldaan. Op het terrein van het vertrouwensbeginsel contra-legem zien we wel verschillen tussen uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. De partijenverhouding speelt bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem vaak een doorslaggevende rol. Gaat het om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het algemeen belang of het belang van derden in het geding zijn. Omdat bij de Centrale Raad van Beroep vaak besluiten van financiële aard
3
in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn, wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is. Zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stellen dus hoge eisen aan het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Deze scriptie doet verslag van de toepassing van het nationaal vertrouwensbeginsel door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep.
4
9RRUZRRUG Vanaf het begin van mijn rechtenstudie was ik geboeid door het bestuursrecht. Het stond toen al voor mij vast dat een scriptieonderwerp het gebied van het bestuursrecht moest behelzen. Ik ben dan ook blij dat ik de kans heb gekregen om mij in het nationaal vertrouwensbeginsel te verdiepen. Naar mijn mening is het vertrouwensbeginsel een beginsel dat in het algemene bestuursrecht een belangrijke rol speelt. Deze scriptie is geschreven in het kader van de cursus R80313 van de masteropleiding Rechtsgeleerdheid van de Open Universiteit. In dit voorwoord past een woord van dank aan de heer dr. Mr. I. Sewandono voor zijn vakkundige begeleiding bij de totstandkoming van deze scriptie. Ik sluit dit voorwoord af met een dankwoord aan mijn familie. In het bijzonder aan mijn ouders, die vanaf het begin met grote betrokkenheid alles hebben gevolgd en mij hebben gesteund. Het onderzoek is afgesloten op 30 april 2012. Hetgeen daarna is verschenen aan jurisprudentie en literatuur is niet verwerkt. Arnhem, mei 2012 Tom Koenders.
5
,QKRXGVRSJDYH Lijst van afkortingen .....................................................................................................8 1.
2.
Inleiding..............................................................................................................10 1.1
Inleiding ......................................................................................................10
1.2
Probleemstelling ..........................................................................................11
1.3
Methode van onderzoek...............................................................................11
1.4
Afbakening van het onderwerp ....................................................................12
1.5
Opbouw van het onderzoeksrapport .............................................................12
Het nationaal vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht .......................................13 2.1
Inleiding ......................................................................................................13
2.1.1
De geschiedenis van de a.b.b.b. ............................................................13
2.1.2
Functie van de a.b.b.b. .........................................................................14
2.1.3
Contra-legem toepassing a.b.b.b...........................................................14
2.1.4
Formele/materiële a.b.b.b. ....................................................................15
2.1.5
Onderscheid vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel ............16
2.2
Het vertrouwensbeginsel in het nationale bestuursrecht................................17
2.2.1
Inleiding...............................................................................................17
2.2.2
Bevoegdheidsvereiste...........................................................................18
2.3
Vertrouwenwekkende handelingen ..............................................................21
2.4
Het dispositievereiste...................................................................................22
2.5
De contra-indicaties .....................................................................................24
2.5.1 2.6 3.
De belangrijkste contra-indicaties.........................................................24
Samenvattend ..............................................................................................25
De bestuursrechtelijke organisatie .......................................................................27 3.1
Inleiding ......................................................................................................27
3.2
Ontwikkeling van rechtsbescherming tegen bestuurshandelen......................28
3.3
Algemene versus bijzondere bestuursrechtspraak.........................................30
3.3.1
Algemene bestuursrechtspraak .............................................................31
6
3.3.2
De ABRvS als bestuursrechter in eerste en enige aanleg.......................33
3.3.3
De CRvB als bestuursrechter in eerste en enige aanleg.........................33
3.4
3.4.1
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.......................34
3.4.2
De Centrale Raad van Beroep ..............................................................35
3.5
4.
5.
De organisatie..............................................................................................34
De aard van wetgeving.................................................................................35
3.5.1
De Centrale Raad van Beroep ..............................................................35
3.5.2
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.......................37
De bestuursrechtelijke rechtspraak en het vertrouwensbeginsel............................39 4.1
Inleiding ......................................................................................................39
4.2
Het vertrouwensbeginsel en de Centrale Raad van Beroep ...........................39
4.3
Het vertrouwensbeginsel en de ABRvS........................................................46
4.4
Het vertrouwensbeginsel contra-legem ........................................................51
4.4.1
Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de CRvB .............................51
4.4.2
Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de ABRvS...........................52
4.4.3
Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de literatuur.........................54
4.4.4
Het onderscheid tussen de CRvB en de ABRvS ...................................55
De conclusie........................................................................................................57 5.1
De hoofdregel ..............................................................................................58
5.2
De algemene informatiebrochure .................................................................59
5.3
Toezeggingen door onbevoegde...................................................................59
5.4
Lange tijd gedogen ......................................................................................61
5.5
Het vertrouwensbeginsel contra-legem ........................................................62
5.5
Conclusie.....................................................................................................63
Lijst van aangehaalde en geraadpleegde literatuur .......................................................64 Lijst van aangehaalde jurisprudentie............................................................................67
7
/LMVWYDQDINRUWLQJHQ AB
Administratiefrechtelijke Beslissingen
a.b.b.b.
algemene beginselen van behoorlijk bestuur
ABRvS
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
afl.
aflevering
AKW
Algemene Kinderbijslagwet
ANW
Algemene nabestaandenwet
AOW
Algemene Ouderdomswet
APV
Algemene Plaatselijke Verordening
art.
artikel(en)
Awb
Algemene wet bestuursrecht
B&W
burgemeester en wethouders
bijv.
bijvoorbeeld
CBB
College van Beroep voor het bedrijfsleven
CRvB
Centrale Raad van Beroep
diss.
dissertatie
e.a.
en andere(n)
EHRM
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
etc.
et cetera
e.v.
en volgende
EVRM
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Gst.
De Gemeentestem
GW
Grondwet
HR
Hoge Raad der Nederlanden
JB
Jurisprudentie Bestuursrecht
LJN
Landelijk Jurisprudentie Nummer
m.nt.
met noot
mvt
memorie van toelichting
NJ
Nederlandse Jurisprudentie
NJB
Nederlands Juristenblad
8
nr.
nummer
NTB
Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht
o.a.
onder andere(n)
p.
pagina
PG
Parlementaire geschiedenis
red.
redactie
r.o.
rechtsoverweging
RSV
Rechtspraak Sociale Verzekeringen
TAR
Tijdschrift voor Ambtenarenrecht
TK
Tweede Kamer
t/m
tot en met
TwK
Tijdelijke wet Kroongeschillen
UM
Universiteit Maastricht
UWV
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
VROM
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
WAJONG
Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
WAO
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
WAZ
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen
Wet Arob
Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen
Wet BAB
Wet beroep administratieve beschikkingen
Wet RO
Wet op de rechterlijke organisatie
Wet VEF
Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie
WIA
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Wik
Wet inkomensvoorziening kunstenaars
WMO
Wet maatschappelijke ondersteuning
WVG
Wet voorzieningen gehandicapten
WW
Werkloosheidswet
ZW
Ziektewet
9
,QOHLGLQJ
,QOHLGLQJ
Deze scriptie gaat over het vertrouwensbeginsel in Nederland. Hierbij speelt het woord ´vertrouwen´ een centrale rol. In het dagelijkse leven is vertrouwen één van de basisprincipes. Immers een vertrouwensbreuk leidt to wantrouwen en kan tevens tot een verstoring van de relatie leiden. Vertrouwen is niet alleen in het dagelijkse leven belangrijk, maar ook in een democratisch staatsbestel. In een democratisch staatsbestel moeten de burgers op de continuïteit van de overheid kunnen vertrouwen. Het is dan ook logisch dat het recht in een democratisch staatsbestel het vertrouwen beschermd. Door het vertrouwen te beschermen kan de overheid niet zomaar veranderingen en aanpassingen doorvoeren. De hierboven genoemde continuïteit mag echter niet tot starheid leiden. Het recht moet hierdoor ook oog hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen. Het gevolg hiervan is dat gewekt vertrouwen niet eeuwig kan blijven bestaan. In Legitimate Expectations in Administrative stelt Schønberg de vraag waarom gerechtvaardigde verwachtingen in het bestuursrecht moeten worden beschermd. Volgens Schønberg moeten verwachtingen op grond van de eerlijkheidsgedachte (‘principle of fainess’) beschermd worden. Eerlijkheid vereist dat vertrouwen om twee redenen bescherming verdient, aldus Schønberg. De eerste reden is dat niet gehonoreerde verwachtingen schade en/of nadeel bij de burger kunnen veroorzaken. De burger was er immers ervan uitgegaan dat het vertrouwen zou worden gehonoreerd (‘the reliance-theory’). Daarnaast staan verwachtingen centraal in het leven van burgers als het gaat om autonomie en planning (‘the rule of Law theory’).1 Deze twee redenen van Schønberg maken naar mijn mening duidelijk hoe belangrijk het honoreren van gewekte verwachtingen in zowel het dagelijkse leven als het recht is.
1
S.J. Schønberg (2000), p. 29 en 237.
10
3UREOHHPVWHOOLQJ
Het onderzoek is gebaseerd op de volgende centrale probleemstelling: +RHZRUGWLQGHEHVWXXUVUHFKWHOLMNHUHFKWVSUDDNKHWYHUWURXZHQVEHJLQVHOWRHJHSDVW" Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden, zullen er een tweetal subvragen worden gesteld. De subvragen zijn als volgt: 1. Hoe pleegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroep op het vertrouwensbeginsel te beoordelen? 2. Hoe past de Centrale Raad van Beroep het vertrouwensbeginsel toe?
0HWKRGHYDQRQGHU]RHN
Dit onderzoek richt zich in het bijzonder op de plaats van het vertrouwensbeginsel in het Nederlandse algemene bestuursrecht. Aangezien het vertrouwensbeginsel in het Nederlandse algemene bestuursrecht met name in de jurisprudentie tot ontwikkeling is gekomen, vervult de bespreking van relevante jurisprudentie een centrale rol en dan met name de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. In dit onderzoek wordt dus aan de hand van de jurisprudentie bekeken hoe het vertrouwensbeginsel door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep wordt toegepast. Hierbij zal zover als mogelijk rechtsvergelijking plaatsvinden tussen de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.
11
$IEDNHQLQJYDQKHWRQGHUZHUS
Het onderzoek is specifiek gericht op de rechtsvergelijking tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. Dit betekent dat een beschouwing van het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet wordt behandeld in het onderzoek. Daarnaast is het onderzoek gericht op het nationaal vertrouwensbeginsel en niet op het Europees vertrouwensbeginsel. Het Europees vertrouwensbeginsel wordt daarom ook buiten beschouwing gelaten. Een randvoorwaarde bij het onderzoek is dat het onderzoeksrapport niet meer dan zestig pagina’s mag bevatten.
2SERXZYDQKHWRQGHU]RHNVUDSSRUW
Hoofdstuk 2 gaat vooral over een theoretische uitleg van het nationaal vertrouwensbeginsel naar aanleiding van de doctrine en de literatuur. In hoofdstuk 3 wordt de organisatie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep behandeld. Daarnaast wordt in hoofdstuk 3 ook de aard van wetgeving van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep behandeld. In hoofdstuk 4 worden de twee deelvragen beantwoord. De twee deelvragen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van vooral de laatste zes jaar. Eerdere rechtspraak komt alleen aan bod als deze rechtspraak van doorslaggevend belang was voor het vertrouwensbeginsel. Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 de centrale vraag beantwoord.
12
+HWQDWLRQDDOYHUWURXZHQVEHJLQVHOLQKHWEHVWXXUVUHFKW
,QOHLGLQJ
De overheid moet in Nederland niet alleen de wet in acht nemen, maar ook de behoorlijkheideisen bij het nemen van besluiten. De behoorlijkheideisen vloeien voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) en zijn maar voor een deel gecodificeerd in de Awb.
'HJHVFKLHGHQLVYDQGHDEEE
De wettelijke regels laten vaak beslissingsruimte over voor het nemen van besluiten door het bestuursorgaan. Door de introductie van de a.b.b.b. wordt het voor de rechter mogelijk gemaakt om de niet in de wet vastgestelde elementen van besluiten, de ‘beleidsaspecten’, te toetsen. In 1950 heeft de commissie-De Monchy in haar rapport over verhoogde rechtsbescherming tegen de administratie de formule ‘algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.)’ gelanceerd.2 De commissie-De Monchy zag dezen a.b.b.b. als een ‘tussencategorie’ tussen de wetmatigheids- en beleidsaspecten.3 De a.b.b.b. waren een overkoepelende aanduiding van een aantal rechtsbeginselen die in de jurisprudentie tot ontwikkeling waren gekomen. In de door de commissie-De Monchy voorgestelde ontwerp van de Wet beroep administratieve beschikkingen leverde in strijd met een a.b.b.b een beroepsgrond op.4 Voor het eerst heeft de wetgever in 1954 in strijd met een a.b.b.b. als beroepsgrond neergelegd in de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie.5 Deze beroepsgrond werd in diverse andere wetten overgenomen. Door de inwerkingtreding van de Awb zijn deze beroepsgronden echter weer vervallen. Volgens de wetgever was de reden hiervoor dat een deel van de normen uit de a.b.b.b. zijn gecodificeerd in Awb, terwijl het aan de andere kant het gemeengoed is geworden dat de rechters besluiten toetsen aan zowel
2
H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 4 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 5 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 3
13
geschreven als ongeschreven regels, waardoor het de wetgever overbodig leek een uitdrukkelijke beroeps- of toetsingsgrond in de Awb vast te leggen.6
)XQFWLHYDQGHDEEE
Sinds de jaren vijftig zijn de a.b.b.b. behoorlijkheidseisen die het bestuur bij het nemen van besluiten in acht moet nemen. Deze behoorlijkheidseisen hebben betrekking op de voorbereiding van besluiten, op de besluitvorming, op de argumentatie die aan het besluit ten grondslag wordt gelegd, op het resultaat van de belangenafweging waarvan een besluit doet blijken en op de kennisgeving van een besluit en van de motivering daarvan. Eerst worden bestuurshandelingen aan de wet getoetst en daarna aan de a.b.b.b. Deze toetsing is echter niet de enige functie van de a.b.b.b. De a.b.b.b. zijn ook van belang als een wetsbepaling niet voor een eenduidige uitleg vatbaar is. De wetsbepaling dwingt het bestuursorgaan dan om een standpunt in te nemen met betrekking tot de uitvoering van het desbetreffende wetsbepaling. Bij deze uitvoering moet het bestuursorgaan zich aan de a.b.b.b. houden. Als de wet beslissingsruimte overlaat dan kunnen de a.b.b.b. de wet aanvullen. De a.b.b.b. hebben dan een aanvullende werking. Door het uitvoeren van een a.b.b.b. kan het bestuursorgaan soms in strijd handelen met een wettelijke bepaling. Hierbij is de vraag, of een a.b.b.b. in dit geval de wet opzij kan zetten. Als dit mogelijk is dan is er sprake van de derogerende werking van de a.b.b.b.
&RQWUDOHJHPWRHSDVVLQJDEEE
De derogerende werking van de a.b.b.b. wordt ook wel toepassing contra-legem genoemd. Volgens Wiarda heeft contra-legem de volgende betekenis7: “Als werkelijk contra-legem gewezen zou ik slechts die beslissingen willen beschouwen, die noch met de tekst, noch met de geschiedenis, noch met het systeem of de strekking van de wet in overeenstemming zijn en dus duidelijk ingaan tegen hetgeen de wetgever heeft tot 6
H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. De definitie die Wiarda geeft, heeft betrekking op rechtspraak contra-legem, maar kan ook goed in algemene zin gelden. 7
14
uitdrukking gebracht en heeft gewild, of vermoedelijk zou hebben gewild, indien het gegeven geval hem voor ogen had bestaan.”8
)RUPHOHPDWHULsOHDEEE
In de Awb zijn een aantal a.b.b.b. gecodificeerd.9 Voorbeelden van gecodificeerde a.b.b.b. zijn het verbod van détournement de pouvoir10, het verbod van willekeur/evenredigheid11, het zorgvuldigheidsbeginsel12 en het motiveringsbeginsel.13 Naast de in de Awb gecodificeerde a.b.b.b. zijn er ook nog ongeschreven a.b.b.b., zoals het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Niet alleen kan er onderscheid worden gemaakt tussen gecodificeerde en ongeschreven a.b.b.b., maar er kan ook onderscheid worden gemaakt tussen formele en materiële a.b.b.b. Formele a.b.b.b. hebben betrekking op de voorbereiding, de besluitvorming en de inrichting van besluiten. Anders gezegd formele a.b.b.b. hebben betrekking op de vraag hoe besluiten tot stand behoren te worden gebracht. Materiële a.b.b.b. hebben daarentegen betrekking op de inhoud van besluiten. Voorbeelden van formele a.b.b.b. zijn o.a. het formele zorgvuldigheidsbeginsel14 en het motiveringsbeginsel.15 Materiële a.b.b.b. zijn o.a. het materiële zorgvuldigheidsbeginsel16, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
8
G.J. Wiarda (1999), p. 40. Als je heel precies bent dan vallen deze beginselen niet meer onder het begrip a.b.b.b., omdat ze zijn gecodificeerd en daarom niet meer ongeschreven zijn. 10 Art. 3:3 Awb. 11 Art. 3:4 lid 2 Awb. 12 Het formele zorgvuldigheidsbeginsel is geregeld in art. 3:2 Awb en het materiële zorgvuldigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb. 13 Art. 3:46 Awb. 14 Art. 3:2 Awb. 15 Art. 3:46 e.v. Awb. 16 Art. 3:4 lid 2 Awb. 9
15
2QGHUVFKHLGYHUWURXZHQVEHJLQVHOHQUHFKWV]HNHUKHLGVEHJLQVHO Naar mijn mening moet er een onderscheid worden gemaakt tussen het
vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel is ruimer dan het vertrouwensbeginsel. Vermeer ziet het vertrouwensbeginsel als een onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel. Dit geldt alleen voor dat deel dat ziet op het honoreren van gewekte verwachtingen.17 Het rechtszekerheidsbeginsel kan worden opgedeeld in formele aspecten (besluiten moeten duidelijk en ondubbelzinnig worden geformuleerd) en in materiële aspecten (burgers moeten worden beschermd tegen onzekerheid en willekeur van de overheid). Het materiële rechtszekerheidsbeginsel kan weer worden opgedeeld in: x
het legaliteitsbeginsel;
x
hoe bestaande regels moeten worden toegepast;
x
het (niet volstrekt absolute) verbod van terugwerkende kracht ten nadele van de burger en
x
het vertrouwensbeginsel.18
Addink geeft aan dat er verscheidende redenen zijn om het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel te onderscheiden. Volgens Addink gaat het bij het rechtszekerheidsbeginsel om aantasting van verkregen rechten of om een bestaande situatie ten nadele van een belanghebbende. Bij het vertrouwensbeginsel gaat het om de bescherming van gerechtvaardigde verwachtingen omtrent toekomstig handelen van de overheid.19 Daarnaast geeft Addink aan dat het onderscheid blijkt uit de gevallen waarin op grond van gewekte verwachtingen in een incidenteel geval moet worden gehandeld in strijd met de letter van de wet: daar gaat het om een botsing van het vertrouwensbeginsel en het (legaliteitsaspect van het) rechtszekerheidsbeginsel, een botsing die alleen goed valt te analyseren als men hier twee verschillende beginselen
17
F.R. Vermeer (2006), p. 281. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 306 en 310-311. Zie verder G.H. Addink (1999), p. 138-139 en R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink (2006), p. 215-216. 19 G.H. Addink (1999), p. 137. 18
16
onderscheidt.20 Ook vormt de rechtspraak een reden om beide beginselen van elkaar te onderscheiden. In de rechtspraak komen beide beginselen immers naast elkaar voor. In het vervolg beperk ik de reikwijdte van het vertrouwensbeginsel tot een al dan niet gerechtvaardigde verwachting die is gebaseerd op een meer informeel vertrouwen dat iets of iemand binnen de bestuursrechtelijke verhouding heeft gewekt: een overheidstoezegging, overheidsinformatie, een vaste bestuurspraktijk – handelen of gedogen – die niet door beleidsregels wordt beheerst enz. Onder het rechtszekerheidsbeginsel versta ik een gerechtvaardigde verwachting die op geschreven recht, beleidsregels, bestuursbesluiten, overeenkomsten enz. wordt gebaseerd.
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOLQKHWQDWLRQDOHEHVWXXUVUHFKW
,QOHLGLQJ
Zoals al eerder is aangegeven is het vertrouwensbeginsel niet gecodificeerd in de Awb. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van schending van het vertrouwen door een bestuursorgaan zijn zes vragen van belang.21 Deze vragen zijn: 1. Zijn de gewekte verwachtingen toe te rekenen aan het bestuursorgaan dat het besluit neemt? 2. Door welke gedragingen zijn de verwachtingen gewekt? 3. Zijn de verwachtingen gewekt doordat de burger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt? 4. Wat is het (gewicht van het) belang van de burger bij honorering van het gewekte vertrouwen? 5. Wat is het gewicht van de rechtvaardigingsgrond van het bestuursorgaan ontleend aan het algemeen belang (met inbegrip van het belang van de naleving van wetgeving), dat zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzet? 6. Wat is het gewicht van rechtens te beschermen belangen van een of meer derden die zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzetten? Het vertrouwensbeginsel als a.b.b.b. eist dat gerechtvaardigde verwachtingen zo enigszins mogelijk worden gehonoreerd.22 Het bestuursorgaan heeft geen absolute 20 21
G.H. Addink (1999), p. 137. P. Nicolaï (1990), p. 361.
17
verplichting tot ‘nakoming’ van gewekt vertrouwen. Zwaarwegende algemene belangen kunnen onder bijzondere omstandigheden de aanspraken van de burger op honorering van het vertrouwensbeginsel opzij zetten. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin honorering van het vertrouwensbeginsel in strijd is met een algemeen verbindend voorschrift.23 Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ‘reikt het vertrouwensbeginsel niet zover dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen.24 De Centrale Raad van Beroep verstaat onder het vertrouwensbeginsel het ‘beginsel, dat op goede gronden berustende verwachtingen zo enigszins mogelijk moeten worden gehonoreerd.25
%HYRHJGKHLGVYHUHLVWH
Wilt een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd worden, dan is het van belang om te weten door wie de verwachtingen zijn gewekt. Het vertrouwen kan gewekt zijn door: 1. het bevoegde bestuursorgaan; 2. één of meer personen van het bevoegde meerhoofdige bestuursorgaan,
schriftelijk of mondeling, PHW mandaat namens het bevoegde bestuursorgaan of
]RQGHU mandaat waarbij onder omstandigheden de schijn gewekt kan zijn dat er wél sprake is van mandaat;
3. één of meer ambtenaren, in het bijzonder ondergeschikte ambtenaren, PHW mandaat namens het bevoegde bestuursorgaan of]RQGHU mandaat, waarbij onder omstandigheden de schijn gewekt kan zijn dat er wél sprake is van mandaat; 4. een orgaan dat of een persoon die ten opzichte van het bevoegde bestuursorgaan een derde is, maar door dat bevoegde bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taak is ingeschakeld; 5. een andere derde.26
22
L.J.A. Damen (2009), p. 398. L.J.A. Damen (2009), p. 398. 24 ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195, m.nt. De Gier, Gst. (2001) 7141.7 m.nt. Teunissen, Br 2001, p. 778 m.nt. De Vries (Illegale camping Nunspeet). 25 Zie bijv. CRvB 17-11-1978, RSV 1979, 49 (als sociale verzekeringsrechter; loongroep VIII) en CRvB 17-12-1987, TAR 1988, 51 (als ambtenarenrechter; hogere klasse ziekenhuisopname). 26 L.J.A. Damen (2009), p. 399, zie tevens Verheij in zijn noot bij ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 (groene beleggingen). 23
18
In beginsel wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen gehonoreerd als een bevoegd bestuursorgaan zelf verwachtingen heeft gewekt, door bepaalde uitlatingen of handelingen, of die verwachtingen zijn gebaseerd op gedragingen van een persoon die bevoegd is namens het bevoegde bestuursorgaan op te treden (mandaat, art. 10:2 Awb), dan wel bevoegd is bindende aanwijzingen te geven voor de uitoefening van zijn bevoegdheid.27 Problemen ontstaan als het vertrouwen is gewekt door een persoon die niet bevoegd was. Dit doet zich voor als er vertrouwen is gewekt door een persoon zonder mandaat, terwijl wel de schijn is gewekt dat die persoon door het bevoegde bestuursorgaan gemandateerd was. De vraag is nu of die schijn aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het bevoegde bestuursorgaan zal een beroep op gewekt vertrouwen afwijzen als de verwachtingen niet door of namens het bevoegde bestuursorgaan zijn gewekt. Dit betekent dat handelen door een onbevoegde persoon voor rekening van de burger komt. Van de burger wordt dan verwacht dat hij inzicht heeft in de verhoudingen binnen het bestuur, kan dit inzicht worden verwacht? Nicolaï geeft aan dat de burger beschermd kan worden tegen onbevoegd gewekt vertrouwen op grond van de schijn van bevoegdheid. Het bevoegd bestuursorgaan zal zelf moeten opletten om tijdig afstand te nemen van gedragingen van onbevoegde personen. Let het bevoegd bestuursorgaan niet goed op dan kunnen gedragingen, op grond van de schijn van bevoegdheid, aan het bevoegd bestuursorgaan worden toegerekend, aldus Nicolaï.28 Deze toerekenbaarheid vervalt als de burger bekend was of behoorde te zijn dat de desbetreffende persoon onbevoegd was.29 Volgens het CBB speelt de kennis van de burger een rol bij de toerekenbaarheid. Is de burger bijvoorbeeld een deskundige dan zal een beroep op het vertrouwensbeginsel minder snel worden gehonoreerd.30 Konijnenbelt ondersteunt de visie van Nicolaï.31
27
Zie CRvB 26-10-1976, AB 1977, 218 en ABRvS 27-04-1984, AB 1985, 258. Zie tevens de mvt op art. 10:2 Awb: TK 1993-94, 23 700, nr. 3, p. 168 en 169 en PG Awb III, p. 436 en 437. 28 P. Nicolaï (1990), p. 363 en 364. 29 Aldus volgens de ABRvS 26-07-1999, AB 2000, 139. 30 CBB 17-04-2003, AB 2003, 267. 31 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 319.
19
Hierboven is aangegeven door wie het vertrouwen kan worden gewekt. Wordt het vertrouwen gewekt door het bestuursorgaan zelf of door personen die bevoegd zijn om namens het bevoegde bestuursorgaan op te treden dan wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel in principe gehonoreerd, mits aan alle andere eisen van het vertrouwensbeginsel wordt voldaan. Mandaat is in afdeling 10.1.1 van de Awb geregeld. Art. 10:2 Awb geeft aan dat een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever. Moeilijkheden ontstaan als personen buiten de grenzen van het mandaat handelen. Volgens de letter van art. 10:2 Awb zou het desbetreffende bestuursorgaan dan niet gebonden zijn. Immers er is niet gehandeld binnen de grenzen van het mandaat. De wetgever heeft dit echter genuanceerd. In de mvt op art. 10:2 Awb heeft de wetgever aangegeven “dat dit niet betekent dan een buiten de grenzen van de bevoegdheid genomen besluit onder alle omstandigheden niet aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het vertrouwensbeginsel beschermt degene die op de aanwezigheid van een geldig mandaat vertrouwt en daarop mocht vertrouwen.”32 Er ontstaan pas echte grote problemen als er door personen wordt gehandeld zonder mandaat, terwijl wél de schijn is gewekt dat er sprake is van een mandaat. Hierbij kunnen drie groepen worden onderscheiden: 1. De verwachting wordt gewekt door één of meer leden van het bevoegde meerhoofdige bestuursorgaan, terwijl alle leden van het desbetreffende bestuursorgaan bij de besluitvorming betrokken hadden moeten worden. Denk hierbij aan een uitlating van een wethouder, terwijl het college van burgermeester en wethouders bevoegd was.33 2. De verwachting wordt gewekt door één of meer ambtenaren die niet vertegenwoordigingsbevoegd waren, dan wel hun vertegenwoordigingsbevoegdheid hebben overschreden.34 3. De verwachting wordt gewekt door een derde.
32
TK 1993-94, 23 700, nr. 3, p. 168 en 169. N.H.A. Gorissen (2008), p. 49. 34 N.H.A. Gorissen (2008), p. 49. 33
20
Bij de toerekenbaarheid van de verwachtingen die gewekt zijn door de hierboven genoemde groepen hangt het af van de omstandigheden van het geval. Als we kijken naar de jurisprudentie dan blijkt dat de verschillende bestuursrechters terughoudend zijn met het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel dat betrekking heeft op het onbevoegd opgewekt vertrouwen op grond van de schijn van bevoegdheid.
9HUWURXZHQZHNNHQGHKDQGHOLQJHQ
In de literatuur met betrekking tot het vertrouwensbeginsel komen verschillende opvattingen over de mate waarin bepaalde handelingen vertrouwen kunnen wekken voor. Nicolaï onderscheidt verschillende vertrouwenwekkende handelingen. Om te komen tot dit onderscheidt formuleert Nicolaï twee uitgangspunten die van belang zijn: 1. “Rechtshandelingen die gericht zijn op het scheppen van rechten voor een individuele burger, ‘tellen’ bij toepassing van het vertrouwensbeginsel in het algemeen ‘zwaarder’ dan andere rechtshandelingen of dan feitelijk handelen.” 2. “Handelen dat gericht is op het wekken van vertrouwen ‘telt’ in het algemeen ‘zwaarder’ dan handelen dat niet daarop gericht is, maar waarvan wel verwachtingen kunnen worden ontleend.”35 Aan de hand van de twee hierboven genoemde criteria komt Nicolaï tot de volgende lijst vertrouwenwekkende handelingen, aflopend gerangschikt naar hun bindende kracht: 1. een aflopende eenmalige beschikking; 2. een tussen burger en bestuur gesloten overeenkomst betreffende de wijze van uitoefening van de bestuursbevoegdheid; 3. een beschikking waarin voor langere duur de rechten en plichten van de burger zijn vastgelegd; 4. een concrete en individuele toezegging omtrent de (voorgenomen) wijze van uitoefening van de bestuursbevoegdheid; 5. specifieke en op het individuele geval betrekking hebbende informatie omtrent de wijze van uitoefening van de bestuursbevoegdheid; 6. rechtshandelingen van het bestuur waarbij de rechtspositie van de burgers niet individueel maar in het algemeen wordt bepaald; 35
P. Nicolaï (1990), p. 364 en 365.
21
7. de door, namens of voor het bestuursorgaan bekend gemaakte beleidsregels of beoordelingsnormen die op de uitoefening van de bestuursbevoegdheid betrekking hebben; 8. voor een individueel geval relevant feitelijk handelen of stilzitten van de administratie; 9. het geven van algemene informatie over de wijze van toepassing van toepasselijke voorschriften en door het bestuur gehanteerde beslissingscriteria.36 Ik sluit me graag aan bij de visie van Nicolaï “hoe concreter, individueler en formeler, hoe bindende”.37
+HWGLVSRVLWLHYHUHLVWH
Een bevoegd bestuursorgaan dat goede redenen, die aan het algemeen belang zijn ontleend, heeft om een besluit te nemen waarbij de verwachtingen die de burger heeft niet overeenkomt, staat voor een dilemma: moet het algemeen belang prevaleren boven het belang van de burger of moet het belang van de burger op grond van het vertrouwensbeginsel worden gehonoreerd? Het uitgangspunt hierbij is dat hoe groter het nadeel is bij schending van het vertrouwensbeginsel voor de burger, er een grotere behoefte is om de burger te beschermen en des te zwaarder moeten de redenen zijn die aan het algemeen belang zijn ontleend om een beroep op het vertrouwensbeginsel van de burger niet te honoreren.38 Een beroep op het vertrouwensbeginsel zal dus eerder worden gehonoreerd als de burger nadeel heeft die het gevolg is van handelen of van nalaten dat gebaseerd is op gewekt vertrouwen. Komt de burger bijvoorbeeld niet in een ongunstigere positie dan wanneer hij niet had vertrouwd dan zal een beroep op het vertrouwensbeginsel niet snel slagen. De literatuur is niet eenduidig over de vraag of het dispositievereiste een vereiste is voor honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens Addink is het dispositievereiste in beginsel een vereiste bij honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Addink benadrukt dat slechts in
36
P. Nicolaï (1990), p. 365 en 366. J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu (1997), p. 45. 38 L.J.A. Damen (2009), p. 407. 37
22
uitzonderingsgevallen niet aan dit vereiste hoeft te worden voldaan.39 Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male zitten op dezelfde lijn als Addink.40 In 1975 heeft Konijnenbelt als eerste aandacht gevraagd voor het dispositievereiste. Konijnenbelt geeft aan “dat het vertrouwensbeginsel pas werkt indien en voor zover de betrokkene op grond van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht die hij anders zou hebben nagelaten en die niet licht ongedaan kunnen worden gemaakt of indien en voor zover hij ten gevolge van het vertrouwen anderszins in een andere toestand is geraakt.”41 Nicolaï betoogt “dat het uitgangspunt moet zijn, dat hoe groter het nadeel voor de burger is bij het schenden van het vertrouwen, des te meer aanleiding er zal zijn om de burger te beschermen en des te zwaarder de aan het algemeen belang te ontlenen overwegingen zullen moeten zijn om de aanspraak op bescherming van het vertrouwen niet te honoreren.”42 Nicolaï stelt dat het dispositievereiste niet een noodzakelijke voorwaarde op zichzelf is. Verheij sluit zich bij de visie van Nicolaï aan. Verheij benadrukt dat het dispositievereiste pas aan de orde is “als de belangen van degene die zich op de gedraging beroept, moeten worden afgewogen tegen de belangen van derden dan wel het algemeen belang, waaronder het belang dat de wet moet worden nagekomen. Zolang echter binnen de grenzen van de wet wordt gebleven, een gedraging bevoegd is gedaan en geen belangen van derden in het spel zie ik geen noodzaak voor het stellen van het dispositievereiste als voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.”43
39
G.H. Addink (1999), p. 148. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt, R.M. van Male (2005), p. 321 en 322. 41 W. Konijnenbelt (1975), p. 104. 42 P. Nicolaï (1990), p. 366. 43 J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu (1997), p. 81 en 82. 40
23
Ook de jurisprudentie stelt het dispositievereiste niet steeds als een noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.44 Ik ben het met de visie van Nicolaï eens. Ook naar mijn mening is het voldoen aan het dispositievereiste geen noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Echter het dispositievereiste kan wel een bijdrage leveren aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
'HFRQWUDLQGLFDWLHV
Contra-indicaties spelen bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel een belangrijke rol. Het bevoegd bestuursorgaan hoeft niet altijd en onder alle omstandigheden het gewekte vertrouwen te honoreren.
'HEHODQJULMNVWHFRQWUDLQGLFDWLHV
Verandering van omstandigheden is misschien wel de belangrijkste contra-indicatie. Voorbeelden van veranderde omstandigheden zijn veranderde wetgeving, veranderde beleidsregels en veranderde inzichten. Wordt bijvoorbeeld de wet veranderd dan kan het bevoegd bestuursorgaan niet tot in lengte van dagen aan handelingen die betrekking hebben op de oude situatie gehouden worden.45 Bij onvoorzienbare wijzigingen komt sneller een einde aan gewekt vertrouwen dan wanneer de wijzigingen wel voorzien warren of voorzien behoorden te zijn bij het bevoegd bestuursorgaan. Een tweede contra-indicatie is een kennelijke vergissing van het bevoegde bestuursorgaan. De Hoge Raad der Nederlanden honoreerde toch een beroep op het vertrouwensbeginsel, ondanks de vergissing, omdat de burger in de tussen tijd iets had gedaan dat niet meer zonder nadeel kon worden hersteld. De burger had dit gedaan op grond van het kortstondig gewekte vertrouwen.46 Een beroep op het
44
Zo wordt in ABRvS 01-10-1986, Gst. (1988) 6847.9 m.nt. Teunissen (Dodewaard) in het geheel niet nagegaan of de aanvrager van de subsidie (bijdrage in de kosten van verbouw en verbetering van een woning) zou hebben afgezien van de verbouwing als hem het (in strijd met een toezegging van een hoger bedrag) daadwerkelijk toegekende bedrag zou zijn toegezegd. Anders: ABRvS 26-02-2003, AB 2003, 265 m.nt. Van der Grinten (voetpad Bergen): het beroep op het vertrouwensbeginsel “[kan] reeds (…) niet slagen, omdat niet voldaan is aan het dispositievereiste.” 45 Zie o.a. ABRvS 08-06-2001, AB 2001, 216. 46 HR 17-11-1995, NJ 1997, 185.
24
vertrouwensbeginsel wordt natuurlijk niet gehonoreerd als de burger wist of behoorde te weten dat het bevoegd bestuursorgaan een kennelijke vergissing heeft gemaakt. Ook aan handelingen van het bevoegd bestuursorgaan onder voorbehoud kan een burger geen gerechtvaardigd vertrouwen aan ontlenen.47 De deskundigheid speelt bij het honoreren van het vertrouwensbeginsel ook een rol.48 De deskundigheid van de burger zelf kan een rol spelen, maar ook de deskundigheid die de burger ingeschakeld kan een rol spelen. Het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens van de burger waardoor het bevoegde bestuursorgaan met onjuiste gegevens gehandeld heeft is ook een contraindicatie.
6DPHQYDWWHQG
Het is onmogelijk om eenduidig en in algemene bewoording weer te geven onder welke omstandigheden een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gehonoreerd. Een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel is dus afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De rechtspraak heeft verschillende factoren aangegeven die een rol spelen bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel, het is echter niet altijd even duidelijk hoeveel gewicht aan de desbetreffende factoren moet worden toegekend. Ik ben het eens met de gradatie die Nicolaï heeft aangegeven bij de vraag welke handelingen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken. Andere auteurs houden ongeveer dezelfde indeling aan. Alleen over de vraag waar beleidsregels in de hiërarchie thuis horen is er in de literatuur veel discussie. Het uitgangspunt is dat de meeste handelingen die Nicolaï heeft benoemd in beginsel vertrouwen kunnen wekken, maar door verschillende factoren kan er toch geen sprake zijn van gerechtvaardigd vertrouwen. Naar mijn mening geeft Bok terecht aan dat een algemeen en richtgevend beginsel zoals het vertrouwensbeginsel qua toepassingsbereik nader dient ‘gepreciseerd’ te worden 47 48
ABRvS 17-05-2006, AB 2006, 328. ABRvS 02-09-1999, BR 2000, 321 en CRvB 17-04-1979, AB 1980, 269.
25
door duidelijke en concrete rechtsregels uit de jurisprudentie. Misschien wel de belangrijkste rechtsregel is het dispositievereiste.49 Hieronder geef ik een voorbeeld van hoe het vertrouwensbeginsel werkt met betrekking tot in dit geval een toezegging. In beginsel is een concrete toezegging een handeling die vertrouwen wekt. De toezegging moet uiteraard door een bevoegd bestuursorgaan worden gedaan of aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. Is de toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan dan moet vervolgens worden gekeken naar het dispositievereiste. Zoals is aangegeven is het dispositievereiste geen vereiste op zich voor het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het dispositievereiste is echter wel een belangrijke factor bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De burger die vertrouwde op de toezegging heeft gehandeld en door het niet honoreren van het vertrouwen door het bevoegde bestuursorgaan is de burger in een ongunstigere positie terechtgekomen dan wanneer hij juist niet had vertrouwd op de toezegging. Doordat de burger heeft gehandeld is er nu een argument om een beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren. Voordat ook daadwerkelijk een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gehonoreerd moet eerst worden bekeken of er een contra-indicatie aanwezig is. Heeft de burger opzettelijk verkeerde informatie aan het bevoegde bestuursorgaan gegeven, waardoor de toezegging op foutieve gronden is gedaan, dan kan ondanks dat de toezegging in beginsel bindt en ondanks dat deze toezegging is gedaan door een bevoegd bestuursorgaan, een beroep op het vertrouwensbeginsel toch niet worden gehonoreerd.
49
A.J. Bok (2004), p. 101.
26
'HEHVWXXUVUHFKWHOLMNHRUJDQLVDWLH
,QOHLGLQJ
Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen, aldus art. 112, eerste lid, GW. Daarnaast kan de wet de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan opdragen aan de rechtelijke macht of aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren (art. 112, tweede lid, GW). De wetgever heeft de rechtbank, het hof en de Hoge Raad aangewezen als behorende tot de rechterlijke macht (art. 1 Wet op de rechterlijke organisatie). Dit betekent dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep niet tot de rechterlijke macht behoren. Deze bestuursrechters mogen dus niet beslissen over geschillen die uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. Wel mogen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep beslissen over geschillen die uit een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking (publiekrechtelijke rechtsbetrekking) zijn ontstaan. Het bestuursrecht kent niet één hoogste rechter die over alle rechtsvragen het hoogste en laatste woord heeft. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep vormen hun eigen jurisprudentie op hun eigen terrein.50 Dit hoofdstuk geeft een overzicht over de organisatie en de rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. In paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de historische ontwikkeling van de rechtsbescherming tegen bestuurshandelen. Inzicht in deze ontwikkeling draagt bij aan een beter begrip van het huidige stelsel van rechtsbescherming. Paragraaf 3.3 geeft een kort overzicht van het algemene bestuursrecht versus het bijzondere bestuursrecht. In paragraaf 3.4 wordt kort de organisatie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep behandeld. De laatste paragraaf (paragraaf 3.5) gaat over het karakter en soort wetgeving waar beide bestuursrechters over beslissen. Daarbij wordt ook de rechtsmacht van beide bestuursrechters behandeld. 50
Dit geldt ook voor het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Hoge Raad der Nederlanden op hun terrein.
27
2QWZLNNHOLQJYDQUHFKWVEHVFKHUPLQJWHJHQEHVWXXUVKDQGHOHQ
De Staatsregeling van 1798 introduceert voor het eerst in Nederland een algemeen
stelsel van rechtspraak. Zo introduceerde de Staatsregeling van 1798 op gemeentelijk niveau vrederechters in burgerlijke zaken, op provinciaal niveau (toen departementen) rechtbanken in burgerlijke zaken en gerechtshoven in strafzaken en op landelijk niveau het Hoog Nationaal Gerechtshof. Echter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen werd niet tot de taak van de rechter gerekend. Men beschouwde bestuursrechtelijke geschillen als beleidsgeschillen en niet als rechtsgeschillen en daarom kreeg rechtsbescherming tegen het bestuur door het bestuur de voorkeur boven de rechtspraak (‘justice retenue’).51 Door de Grondwet van 1815 kreeg Nederland de kantongerechten, de civiele en de criminele rechtbanken, de provinciale gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden. In 1815 had men nog steeds een sterk voorkeur voor ‘justice retenue’ en daarom kreeg de Kroon, in het kader van haar vernietigingsrecht, de bevoegdheid tot toetsing in hoogste ressort van besluiten van provinciale staten. De Kroon kon toetsen op grond van het algemeen belang en op grond van de rechtmatigheid.52 De Grondwet van 1848 breidde het vernietigingsrecht van de Kroon verder uit. De Kroon mocht niet alleen besluiten van provinciale staten toetsen, maar ook besluiten van gedeputeerde staten. In de Wet op de Raad van State van 1861 werd het Kroonberoep in Nederland geïntroduceerd. De Grondwet van 1887 maakte bestuursrechtspraak voor het eerst mogelijk. Art. 154 GW 1887 luidde als volgt: “De wet kan de beslissing van twistgedingen, niet behorende tot die, vermeld in art. 153, hetzij aan den gewone regter, hetzij aan een collegie met administratieve regtspraak belast, opdragen: zij regelt de wijze van behandeling en de gevolgen der beslissing.” Art. 154 GW 1887 verplichte bestuursrechtspraak echter niet. Vooral op het terrein van het belastingsrecht kwam bijzonder bestuursrechtspraak op gang. Er ontstonden raden van beroep voor vermogensbelasting (1892), bedrijfsbelasting (1893), personele belasting (1896) en directe belastingen (1914).53
51
L.J.A. Damen (2006), p. 33. L.J.A. Damen (2006), p. 33. 53 L.J.A. Damen (2006), p. 36 en 37. 52
28
In 1902 werd de rechtsbescherming in het kader van de Ongevallenwet van 1901 niet opgedragen aan de Kroon, maar aan de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. De nadere regeling van het beroep werd opgenomen in de Beroepswet van 1902. Op basis van de op 14 december 1902 in werking getreden Beroepswet hield de Centrale Raad van Beroep op 15 april 1903 zijn eerste zitting.54 De Ambtenarenwet van 1929 breidde de taken van de Centrale Raad van Beroep verder uit.55 Op grond van het advies uitgebracht door de commissie-De Monchy in 1950 werd in 1965 het algemeen Kroonberoep ingevoerd. Het algemeen Kroonberoep was bedoeld tegen beschikkingen van de centrale overheid. De toetsing bleef echter beperkt tot een rechtmatigheidtoetsing (Wet beroep administratieve beschikkingen; Wet BAB). De opvolger van de Wet BAB was de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob). De Wet Arob trad op 1 juli 1976 in werking en stelde de nieuw te vormen Afdeling rechtspraak van de Raad van State in. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State was bevoegd ter zake van alle beschikkingen (een groot verschil met het algemeen Kroonberoep dat was alleen bevoegd ter zake van beschikkingen tegen de centrale overheid). In 1983 kreeg het administratief beroep een grondwettelijke basis (art. 115 GW). Twee jaar later oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het Benthemarrest dat de Kroon geen onafhankelijke en onpartijdige instantie is op grond van art. 6, eerste lid, EVRM.56 De uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens betekende het einde van het algemeen Kroonberoep. Door de wet Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) van 1987 promoveerde de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State van adviseur voor de Kroon tot rechter. De Wet voorintegratie van 1 juli 1992 regelt de overdracht van het sociaalzekerheidsrecht en het ambtenarenrecht van de raden van beroep en de ambtenarengerechten naar de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken. Vanaf 1 januari 1994 zijn ook de Arob- en de TwK-rechtspraak overgedragen aan de sectoren 54
R.M. van Male (2003), p. 5. L.J.A. Damen (2006), p. 37. 56 EHRM 23-10-1985, A-97, AB 1986, 1 m.nt. Hirsch Ballin (Benthem) 55
29
bestuursrecht van de rechtbanken op grond van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Wet VEF). Tevens is bij de Wet VEF geregeld dat voor de resterende Kroongeschillen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg bevoegd is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een fusie tussen de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State. Ook zijn op 1 januari 1994 de eerste en tweede tranche van de Awb in werking getreden. In de eerste tranche is onder andere opgenomen hoofdstuk 6 (algemene bepalingen over bezwaar en beroep) en hoofdstuk 7 (bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep) van de Awb, terwijl in de tweede tranche (geïncorporeerd in de Wet VEF) hoofdstuk 8 (uniforme bestuursprocesrecht) van de Awb is opgenomen.57 Op grond van de Vreemdelingenwet 2001 wordt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aangewezen als hoogste bestuursrechter in vreemdelingenzaken. In 2010 wijzigt de Wet op de Raad van State één van de belangrijkste wijzigingen is de instelling van een aparte Afdeling advisering naast de reeds bestaande Afdeling bestuursrechtspraak. Door de wijziging in twee aparte afdelingen wordt duidelijker de beide hoofdtaken van de Raad van State onderscheiden en tevens geeft de wijziging in twee aparte afdelingen de gelijkwaardigheid van beide afdelingen weer.
$OJHPHQHYHUVXVELM]RQGHUHEHVWXXUVUHFKWVSUDDN
Onder algemene bestuursrechtspraak wordt verstaan het systeem van alle besluiten waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld. Het andere systeem is het bijzondere bestuursrechtspraak. Hieronder wordt verstaan het systeem van alle besluiten waartegen bij een ander gerecht dan de rechtbank beroep moet worden ingesteld. Bij het bijzondere bestuursrechtspraak gaat het niet om één systeem, maar om meerdere systemen die naast elkaar bestaan. Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep hebben een plaats in beide systemen. Ze maken onderdeel uit van het systeem van algemene bestuursrechtspraak, als gerecht in hoger beroep dat oordeelt over uitspraken van rechtbanken. Maar tevens zijn Afdeling
57
L.J.A. Damen (2006), p. 40 en 41.
30
bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep beide apart één van de systemen van bijzondere bestuursrechtspraak.58
$OJHPHQHEHVWXXUVUHFKWVSUDDN
Op grond van art. 8:1, eerste lid, Awb kan een belanghebbende in beginsel tegen een besluit van het bestuursorgaan beroep instellen bij de rechtbank. In art. 8:2 t/m 8:5 Awb staat aangegeven wanneer er geen mogelijkheid is voor het instellen van beroep. Tevens geeft art. 8:6, eerste lid, Awb aan dat er geen mogelijkheid is voor het instellen van beroep bij de rechtbank als beroep kan worden ingesteld bij een andere administratieve rechter (bijzondere bestuursrechtspraak). De bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg kennis te nemen van de bestuursrechtelijke zaken berust op art. 8:1, eerste lid, Awb in samenhang met art. 43 Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). Er is dus tegen een besluit beroep mogelijk bij de rechtbank, tenzij in een bijzondere wet is aangegeven dat beroep moet worden ingesteld bij een andere bestuursrechter. Tegen een uitspraak van de rechtbank kan in beginsel hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of de Centrale Raad van Beroep.59 De uitzonderingen van hoger beroep staan aangeven in art. 8:54 en art. 8:81 (voorlopige voorziening) Awb. Staat er tegen een uitspraak van de rechtbank hoger beroep open dan is de vraag bij welke instantie? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet er worden gekeken naar de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsleven, alsmede in de bijlagen van de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsleven.60 In de bijlagen van de laatste twee genoemde wetten staat een aantal wettelijke regelingen opgesomd. Zowel de Centrale Raad van Beroep als het College van Beroep voor het Bedrijfsleven zijn bevoegd als het gaat om een hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank over een geschil inzake de toepassing van die wettelijke 58
L.J.A. Damen (2006), p. 86 en 87. Naast de twee hier genoemde instanties kan ook hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof of het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 60 Gaat het om een belastingzaak dan kan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof, zie art. 27h Algemene wet inzake rijksbelasting. 59
31
regeling. Staat de wettelijke regeling niet in de bijlage opgesomd dan kan er hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op grond van art. 18, eerste lid, Beroepswet kan een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep tegen een uitspraak van een rechtbank betreffende een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan waarbij een ambtenaar als zodanig belanghebbende is (sub a) of tegen een besluit genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet (sub b). In de bijlage bij de Beroepswet staan wettelijke regelingen vermeld die betrekking hebben op zorg, sociale zekerheid en pensioenen. Er staat dus hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep tegen uitspraken van de rechtbank die te maken hebben op besluiten, genomen ter uitvoering van die wettelijke regelingen. Het sluitstuk voor hoger beroep tegen een besluit van de rechtbank vormt de Wet op de Raad van State. Art. 47 Wet op de Raad van State bepaald dat een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep kunnen instellen tegen een uitspraak van de rechtbank, tenzij tegen de uitspraak hoger beroep kan worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan dus worden gezien als de restrechter voor het hoger beroep. Immers kan er geen hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof dan is de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt feitelijk vaak gezien als de ‘algemene’ hogerberoepsrechter.61
61
L.J.A. Damen (2006), p. 97.
32
'H$%5Y6DOVEHVWXXUVUHFKWHULQHHUVWHHQHQLJHDDQOHJ
Op grond van art. 30b Wet op de Raad van State is de Afdeling bestuursrechtspraak belast met de berechting van de bij de wet aan haar opgedragen geschillen. Art. 46 Wet op de Raad van State gaat over de Afdeling bestuursrechtspraak als gerecht in eerste en enige aanleg. In art. 46 Wet op de Raad van State is niet geregeld tegen welke besluiten beroep in eerste en enige aanleg openstaat. Wanneer er beroep openstaat in eerste en enige aanleg is geregeld in bijzondere wetten. Zo kan bijvoorbeeld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep worden ingesteld tegen besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening, Natuurbeschermingswet 1998 of de Wet milieubeheer, etc.
Zaken die bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aanhangig worden gemaakt, worden in beginsel in behandeling genomen door een meervoudige kamer. Tegen uitspraken gedaan door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg is geen hoger beroep mogelijk.
'H&5Y%DOVEHVWXXUVUHFKWHULQHHUVWHHQHQLJHDDQOHJ
Art. 17 van de Beroepswet gaat over de Centrale Raad van Beroep als gerecht in eerste en enige aanleg. Net zoals in art. 46 Wet op de Raad van State is ook in art. 17 van de Beroepswet niet aangegeven tegen welke besluiten beroep bij de Centrale Raad van Beroep dient te worden ingesteld. Voor de vraag wanneer beroep open staat bij de Centrale Raad van Beroep moet ook hier naar de bijzondere wetten worden gekeken. Rechtstreeks beroep bij de Centrale Raad van Beroep staat bijvoorbeeld open tegen besluiten genomen op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945, de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers of de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, etc.
Zaken die in eerste en enige worden in beginsel door een meervoudige kamer van de Centrale Raad van Beroep behandeld. Ook tegen uitspraken gedaan door de Centrale Raad van Beroep in eerste en enige aanleg is geen hoger beroep mogelijk.
33
'HRUJDQLVDWLH
'H$IGHOLQJEHVWXXUVUHFKWVSUDDNYDQGH5DDGYDQ6WDWH
De Afdeling bestuursrechtspraak is één van de twee afdelingen van de Raad van State. De andere afdeling van de Raad van State is de Afdeling advisering. De Raad van State is de onafhankelijke adviseur van de regering en parlement over wetgeving en bestuur en is tevens de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De werkwijze en taken van de Raad van State zijn vastgelegd in de Grondwet en in de Wet op de Raad van State. De Koningin is de voorzitter van de Raad van State. De dagelijkse leiding berust echter bij de vice-president van de Raad van State. De Raad van State bestaat verder uit leden, staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst. De organisatie wordt daarnaast ondersteund door ongeveer 650 medewerkers, waarvan ongeveer 280 juristen zijn. De geschiedenis van de Raad van State gaat terug tot 1531 en de Raad van State is gevestigd in Den Haag. De Afdeling bestuursrechtspraak is onderverdeeld in drie juridische kamers, namelijk: de Ruimtelijke-ordeningskamer, de Vreemdelingenkamer en de Algemene kamer. De Ruimtelijke-ordeningskamer behandelt zaken met betrekking tot de Wet ruimtelijke ordening, Natuurbeschermingswet, Tracéwet, Wet geluidhinder, etc. De Vreemdelingenkamer behandelt zaken met betrekking tot de Vreemdelingenwet en de Algemene kamer behandelt zaken met betrekking tot de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Waterwet, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet openbaarheid van bestuur, Algemene Plaatselijke Verordening, bouwzaken, subsidiezaken, etc.
34
'H&HQWUDOH5DDGYDQ%HURHS
De Centrale Raad van Beroep, gevestigd te Utrecht, is de hoogste bestuursrechter die oordeelt over geschillen op het terrein van de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken. De Centrale Raad van Beroep wordt geleid door een bestuur, onder leiding van de president en er zijn ruim 245 medewerkers in dienst. De Centrale Raad van Beroep bestaat uit twee secties en iedere sectie staat onder leiding van een sectievoorzitter. Binnen de secties werken de raadsheren, de gerechtsauditeurs en gerechtsambtenaren. Sectie A behandelt geschillen over onder meer: (militaire) ambtenarenwet, bijstandswetgeving, WVG-voorzieningen, WMO en wetten betreffende oorlogs- en vervolgingsslachtoffers. Sectie B behandelt geschillen over de arbeidsongeschiktheidswetgeving (WIA, WAO, WAZ, WAJONG en ZW), volksverzekeringswetgeving (ANW, AOW, AKW), dagloonzaken, verzekeringsplicht, Werkloosheidswet en de Toeslagenwet. Sectie B behandelt ook zaken betreffende de studiefinanciering en onderwerpen van internationaal recht.
'HDDUGYDQZHWJHYLQJ
'H&HQWUDOH5DDGYDQ%HURHS
De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee categorieën zijn te verdelen. Het gaat daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en wetten op het terrein van ambtenarenzaken. De rechtsmacht voor ambtenarenzaken is bereikt door de rechtsmachtomschrijving in de Ambtenarenwet over te hevelen naar art. 18, eerste lid, sub a, van de Beroepswet. Voor sociale-zekerheidszaken is de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep bereikt door in art. 18,eerste lid, sub b, van de Beroepswet te verwijzen naar een bijlage waarin de desbetreffende regelingen limitatief zijn opgesomd.
35
Het sociaalzekerheidsrecht wordt in de literatuur opgevat als het geheel van rechtsregels dat op de publieke sociale zekerheid als systeem van inkomensbescherming, preventie en re-integratie betrekking heeft.62 Het sociaalzekerheidsrecht kan verder worden onderverdeeld in zeven groepen. De zeven groepen met hun belangrijkste rechtsbron tussen haakjes zijn: x
werkloosheid (Werkloosheidswet);
x
arbeidsongeschiktheid (Ziektewet, Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten);
x
ouderdom (Algemene Ouderdomswet);
x
overlijden (Algemene nabestaandenwet);
x
verzorgen en onderhouden van kinderen (Algemene Kinderbijslagwet);
x
ziekte en gebreken (Ziektewet, Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, Wet voorzieningen gehandicapten);
x
behoeftigheid (Toeslagenwet, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, Wet werk en inkomen kunstenaars, Wet werk en bijstand).
Naast de hierboven twee genoemde rechtsgebieden is de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep nog verder uitgebreid. De Centrale Raad van Beroep heeft ook nog rechtsmacht op het gebied van buitengewone pensioenen en uitkeringen voor slachtoffers van de tweede wereldoorlog en het verzet. Een meer recente uitbreiding van de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep buiten het bestaande terrein betreft de studiefinanciering (Wet studiefinanciering 2000). De wetgevers hadden voor de regeling van het hoger beroep de keuze tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. De keuze is uiteindelijk gevallen op de Centrale Raad van Beroep “omdat studiefinancieringzaken naar hun aard verwant zijn aan de
62
E.P. de Jong (1979), p. 12 t/m 15.
36
zaken die thans reeds door de Centrale Raad van Beroep worden behandeld: overwegend twee-partijengeschillen met voor een groot deel een financieel karakter”.63 De Centrale Raad van Beroep behandelt dus zaken die betrekking hebben op ambtenaren, sociale verzekeringen, studiefinanciering en pensioenen. Het karakter van deze zaken is dus een individuele financiële relatie tussen de burger en het bestuursorgaan, waarbij het belang van derden of het algemeen belang vaak geen of slechts een zeer beperkte rol speelt.64
'H$IGHOLQJEHVWXXUVUHFKWVSUDDNYDQGH5DDGYDQ6WDWH
Zoals al eerder vermeld is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de restrechter voor het hoger beroep. Kar er geen hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof dan is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. Toch zijn de geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt in drie categorieën te verdelen. De eerste categorie is het ruimtelijk bestuursrecht, de tweede categorie is het vreemdelingenrecht en de derde categorie noem ik de rest categorie. In de derde categorie vallen alle geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt die niet in de eerste of tweede categorie vallen. In het ruimtelijk bestuursrecht staat het recht van de ruimtelijke ordening zoals geregeld in de Wet ruimtelijke ordening en aanverwante wetten centraal. Toch is het ruimtelijke bestuursrecht uitgebreider dan alleen de Wet ruimtelijke ordening. Het ruimtelijke bestuursrecht gaat ook over vragen van algemeen bestuursrecht in relatie tot het recht van de ruimtelijke ordening en over relaties tussen het recht van de ruimtelijke ordening en andere wetten. Drupsteen verstaat onder ruimtelijke ordening: “het van overheidswege bewust ingrijpen in maatschappelijke ontwikkelingen met een ruimtelijke dimensie. Zij is gericht op het onderling afwegen en coördineren van die ontwikkelingen en ze loopt uit op het leggen van bestemmingen en het regelen van 63 64
Handelingen II 1999/2000, 26 960, nr. 2 (MvT), p. 4. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361.
37
gebruik van de grond”.65 Naast de Wet ruimtelijke ordening vallen ook o.a. Natuurbeschermingswet, Tracéwet en Wet geluidhinder onder het ruimtelijk bestuursrecht. Het vreemdelingenrecht is het geheel van rechtsregels met betrekking tot vreemdelingen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt zaken die betrekking hebben tot de Vreemdelingenwet. De rechtsmacht voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is gegeven in art. 71, tweede lid en art. 89 van de Vreemdelingenwet 2000. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft ook nog rechtsmacht met betrekking tot o.a. de Waterwet, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet openbaarheid van bestuur en Algemene Plaatselijke Verordening. Een algemeen karakter van geschillen die bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden behandeld is naar mijn mening niet te geven. Dit komt in de eerste plaats doordat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de restrechter is in hoger beroep zaken, daarnaast is er vaak geen verband tussen een geschil over ruimtelijk ordening en een geschil over bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur.
65
Th.G. Drupsteen (1983), p. 14.
38
'HEHVWXXUVUHFKWHOLMNHUHFKWVSUDDNHQKHWYHUWURXZHQVEHJLQVHO
,QOHLGLQJ
In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de vraag hoe de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het nationaal vertrouwensbeginsel toepast.
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOHQGH&HQWUDOH5DDGYDQ%HURHS
Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat een beroep op het
vertrouwensbeginsel alleen kan slagen “indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt”.66 Er wordt regelmatig een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. De Centrale Raad van Beroep is echter (zeer) terughoudend met het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel.67 Een uitzondering hierop is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 januari 2011.68 In casus beriep een ambtenaar zich op de toezegging dat hij na plaatsing in een hoger ingeschaalde functie na zes maanden bij een goede beoordeling bevorderd zou worden. Onder overweging 4.3 ging de Centrale Raad van Beroep na of de afspraak, waarop de ambtenaar zich beroep moest gelden en de Centrale Raad van Beroep beantwoorde deze vraag bevestigd. Daarbij nam de Centrale Raad van Beroep de volgende factoren in overweging: x
er was gewijzigd beleid omstreeks de bevordering en plaatsing van de ambtenaar in de hogere functie. Het oude beleid was gunstiger voor de ambtenaar dan het nieuwe beleid en het nieuwe beleid was volgens de Centrale Raad van Beroep na de gedane toezegging op Intranet bekend gemaakt;
x
de leidinggevende had toegezegd dat de ambtenaar conform het oude beleid zou worden bevorderd;
x
tijdens een arbeidsvoorwaardengesprek beriep de ambtenaar zich op gewekte verwachtingen. Deze gewekte verwachtingen zouden door de
66
Zie o.a. CRvB 18-12-2008, LJN: BG9703 (ambtenarenrecht), CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 12-012010, LJN: BK9419 (sociale zekerheidsrecht) en CRvB 03-06-210, LJN: BM8431 (ambtenarenrecht). 67 Zie ook noot Bröring bij CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170. 68 CRvB 27-11-2011, LJN: BP3840.
39
personeelsmanagementadviseur worden geverifieerd. In het gevolg van het arbeidsvoorwaardengesprek verteld de personeelsmanagementadviseur de ambtenaar dat hij niet de dupe mocht worden van het nieuwe beleid; x
de afspraak wordt later in het verslag en het startgesprek met de nieuwe leidinggevende nogmaals gedetailleerd en ondubbelzinnig herhaald. Tevens wordt de afspraak door de hogere leidinggevende in een e-mail bevestigd.
De werkgever van de ambtenaar beriep zich op de onbevoegdheid van de personeelsmanagementadviseur, maar dit beroep werd dus door de Centrale Raad van Beroep afgewezen. De bovengenoemde factoren wezen overduidelijk in de richting van een toezegging. De Centrale Raad van Beroep vond hierbij van belang dat er geen onmiskenbare foute toezegging was gedaan, maar juist een onduidelijke situatie was ontstaan. Het was nu juist aan de personeelsmanagementadviseur en de direct leidinggevende om in deze situatie duidelijkheid te verschaffen. Of zij hierbij bevoegd waren is van minder belang, omdat onder deze omstandigheden het verschaffen van duidelijkheid tot hun ‘domein’ behoorde. De consequentie hiervan alles was dat het bevoegd gezag onder deze omstandigheden gebruik had moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid van het nieuwe beleid, aldus de Centrale Raad van Beroep.
Telefonische gesprekken worden niet aangemerkt als een toezegging, door of namens het tot beslissen bevoegde bestuursorgaan. In CRvB 10-06-2009, LJN: BI8211 is hiervan spraken. Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de Centrale Raad van Beroep – evenals de rechtbank – dat dit slechts kan slagen indien door of namens een tot beslissen bevoegd bestuursorgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerde toezeggingen zijn gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Medewerkers van het UWV hebben telefonisch aan appellante toegezegd dat zij voor een zwangerschaps- en bevallingsuitkering in aanmerking zou komen. Volgens de Centrale Raad van Beroep kunnen deze telefonische gesprekken niet worden aangemerkt als een toezegging, gedaan door of namens het tot beslissen bevoegde bestuursorgaan. Hierbij speelt het geen rol dat appellante meent dat iedere medewerker van het UWV namens het UWV zijn werkzaamheden uitvoert en daardoor als een tot beslissen bevoegd bestuursorgaan moet worden aangemerkt.
In een uitspraak van 23 februari 2011 heeft de rechtbank ten onrechte een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd.69 De rechtbank oordeelde dat een informatiefolder uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde inlichtingen verstrekt, die bij 69
CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621.
40
betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De Centrale Raad van Beroep is het hiermee niet eens. Volgens de Centrale Raad van Beroep staat in de folder alleen in algemene bewoordingen vervatte omschrijving van het te hanteren criterium. De Centrale Raad van Beroep stelt verder vast dat de in de folder gebezigde omschrijving van het te hanteren criterium afwijkt van het criterium, zoals dat op basis van wettelijke bepalingen moet worden gehanteerd. Daarbij ziet de Centrale Raad van Beroep geen aanleiding om aan te nemen dat genoemde folder het rechtens te honoreren vertrouwen heeft gewekt dat appellant in afwijking van het wettelijk te hanteren criterium het in de folder genoemde criterium zal toepassen. In CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12 is de vraag aan de orde in hoeverre burgers aan een algemene voorlichtingsbrochure gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen. De burger meende dat hij rechten kon ontlenen aan een informatiefolder van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de regeling ouderschapsverlof. Omdat hij voor het intreden van zijn werkloosheid onbetaald ouderschapsverlof genoot werd zijn WW-uitkering verlaagd. De man had vertrouwd op de genoemde informatiebrochure waarin geen melding van de gevolgen van onbetaald ouderschapsverlof voor een WWuitkering stond vermeld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel werd door de Centrale Raad van Beroep niet gehonoreerd. De informatiefolder was niet afkomstig van het orgaan dat bevoegd was tot het verlenen van de uitkering (de raad van bestuur van het UWV). Daarnaast had de man bij het UWV mondeling navraag gedaan over de gevolgen tussen onbetaald ouderschapsverlof en een WW-uitkering. De man kreeg daarover kennelijk onvoldoende of onvolledige informatie. Door dit contact tussen de man en het UWV vond de Centrale Raad van Beroep dat de man niet zeker was over zijn rechtspositie. Bovengenoemde twee uitspraken maakt nog eens duidelijk dat aan algemene informatiebrochures van de overheid slechts zelden rechten kunnen worden ontleend. Dit kan anders liggen als de brochure zeer gedetailleerd van aard is, een hoge mate van volledigheid suggereert en geen uitdrukkelijk voorbehoud wordt gemaakt inzake de rechten die aan de brochure wordt ontleend.70
70
Zie bijvoorbeeld ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 m.nt. Verheij.
41
Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat het bestuursorgaan gerechtigd is eventuele fouten in de toekomst te herstellen.71 In casus is aan appellant met ingang van juni 2008 een ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend. Omdat appellant een jongere echtgenote heeft is ook een toeslag ten hoogte van 60% van de volledige toeslag aan appellant toegekend. Appellant maakt bezwaar tegen de hoogte van toeslag, hierbij beroept hij zich op een brief uit 2000 van de Sociale verzekeringsbank over zijn toekomstige AOW-rechten. In deze brief van de Sociale verzekeringsbank staat vermeld dat appellant recht heeft op een toeslag van 76% van de volledige toeslag. Het bezwaar van appellant wordt gegrond verklaard. Hierbij wordt overwogen dat op grond van voornoemde correspondentie sprake is van een toezegging, waardoor bij appellant gerechtvaardigde verwachtingen zijn opgewekt die in beginsel gehonoreerd moeten worden. Om hieraan te voldoen wordt in het geval van appellant een afbouwregeling toegepast, waarbij de toeslag gedurende één jaar vanaf juni 2008 stapsgewijs per kwartaal wordt verlaagd tot het percentage waarop in zijn situatie wettelijk recht bestaat. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. “De brief van 25 juli 2000 waarnaar appellant heeft verwezen, was gebaseerd op een onjuist uitgangspunt van de Sociale verzekeringsbank omtrent de verzekeringstijdvakken van de echtgenote van appellant voor de AOW. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is het bestuursorgaan gerechtigd eventuele fouten naar de toekomst te herstellen. Door het toepassen van een afbouwregeling gedurende één jaar zoals omschreven in het bestreden besluit, is voldoende recht gedaan aan het vertrouwensbeginsel.”72
In CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel succesvol gehonoreerd door de Centrale Raad van Beroep.73 Aan een vennootschap onder firma was door de raad van bestuur van het UWV een bestuurlijke boete opgelegd wegens het niet vermelden van sofinummers bij de loonopgave 2002. Het was jarenlange praktijk van de vennootschap onder firma om geen sofinummers ten aanzien van bepaalde werknemers (noodhulpen) bij de loonopgave te vermelden. Over het niet vermelden van deze sofinummers was geregeld contact tussen de vennootschap onder firma en het UWV, maar het UWV verbond aan deze praktijk nooit concrete sancties. Aan het jarenlange stilzitten van de raad van bestuur van het UWV verbindt de Centrale Raad van Bestuur gevolgen, hierbij speelt het punitieve karakter van de sanctie waarschijnlijk een belangrijke rol. De Centrale Raad van Beroep overweegt: 71
CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685. Zie r.o. 4.3 CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685. 73 CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 m.nt. Bröring. 72
42
“het moet er onder deze omstandigheden voor worden gehouden dat appellant (UWV) de handelwijze van gedaagde (vennootschap onder firma) jarenlang heeft geaccepteerd, althans dat gedaagde kon menen dat haar handelwijze door appellant werd geaccepteerd”. Volgens Bröring, in zijn noot, is de hoofdreden om het beroep op het vertrouwensbeginsel in de onderhavige uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is dat de vennootschap onder firma al geruime tijd – een jaar of tien – openlijk en gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen dat voor de desbetreffende werknemers (noodhulpen) geen sofinummers hoeft worden opgegeven, en dat het bestuur van het UWV daarop niet, althans onvoldoende afwijzend heeft gereageerd. De raad van bestuur van het UWV heeft weliswaar nooit uitdrukkelijk met het standpunt van de vennootschap onder firma ingestemd (er is geen toezegging overeenkomstig dit standpunt gedaan), maar ook door het niet-reageren kan het gerechtvaardigde vertrouwen worden gewekt dat met het standpunt akkoord wordt gedaan. Het eenmalig schriftelijk vermelden dat het niet op jaaropgavenkaarten vermelden van het sofinummer een verzuimregistratie oplevert en dat een herhaald verzuim niet wordt geaccepteerd, doet hieraan niet af. De raad van bestuur van het UWV had toen en ook later aan het schriftelijk vermelden maar gevolg moeten leveren. Omdat de raad van bestuur van het UWV heeft stilgezeten is er sprake van langdurig gedogen in de zin van (stilzwijgend) aanvaarden van het niet vermelden van sofinummers. Het langdurig gedogen kan niet zonder een duidelijke mededeling van de raad van bestuur van het UWV worden gewijzigd, zelfs niet wanneer het gedogen in strijd is met de wet en de bijbehorende ministeriële regels, aldus Bröring. De raad van bestuur van het UWV mag de lijn van gedogen wel veranderen, maar het volgen van een nieuwe koers vergt echter wel een duidelijk bericht, waarin kenbaar wordt gemaakt dat het voortaan anders gaat en wat de gevolgen daarvan zijn.74 Niet-ontvankelijkheid van een bezwaarschrift wegens termijnoverschrijding kan achterwege blijven indien binnen de oorspronkelijke wettelijke termijn ter zake gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt.75 De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt ingevolge art. 6:7 van de Awb zes weken. Deze termijn begint 74 75
Zie noot van Bröring bij CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170. CRvB 05-07-2007, AB 2007, 297 m.nt. Ortlep.
43
op de dag na die waarop het bestreden besluit door uitreiking of toezending aan de belanghebbende is bekendgemaakt. Op grond van art. 6:11 van de Awb kan de nietontvankelijkverklaring achterwege blijven indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld of de indiener in verzuim is geweest. De aard van de bezwaartermijn staat eraan in de weg dat het bestuursorgaan van een beroep op overschrijding van deze termijn afstand zou kunnen doen, of de duur van de termijn zou kunnen wijzigen. Echter uitlatingen van het bestuursorgaan kunnen bij een belanghebbende het vertrouwen wekken dat hij ten aanzien van een na afloop van de bezwaartermijn ingediend bezwaarschrift ontvankelijk is. Het vertrouwen moet wel binnen de oorspronkelijke wettelijke termijn zijn gewekt.76 In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 juli 2007 staat vast dat appellant voor afloop van de wettelijke bezwaartermijn telefonisch zowel van de inhoud van het besluit als van de inhoud van de brief van 6 november 2003 op de hoogte is gesteld. In de brief van 6 november 2003 heeft gedaagde onomwonden gesteld dat appellant de mogelijkheid krijgt om binnen zes weken na 1 december 2003 te reageren en heeft daarbij niet de kanttekening gemaakt dat, indien appellant eerder dan 1 december 2003 zou terugkeren naar Nederland, hij ook eerder bezwaar zou moeten maken. De Centrale Raad van Beroep is van oordeel dat appellant door de inhoud van de brief van 6 november 2003 op het verkeerde been is gezet over de voor hem geldende bezwaartermijn. Hierdoor mocht appellant erop vertrouwen dat een in overeenstemming met de brief van 6 november 2003 ingediend bezwaarschrift niet wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk zou worden verklaard. Doordat appellant op 12 januari 2004 bezwaar heeft gemaakt, dus binnen de gebonden termijn, kan niet worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest. Aan toezeggingen door niet ter zake beslissingsbevoegden kunnen in het algemeen geen rechten worden ontleend. Echter de Centrale Raad van Beroep sluit dit niet categorisch uit. Het bevoegde bestuursorgaan moet dan wel weten – en vervolgens dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt. 76
Zie ook HR 22-11-2000, LJN: AA8419. In deze uitspraak heeft de Hoge Raad geoordeeld dat hier voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als voorwaarden gelden: a) de bevoegd gedane uitlatingen/inlichtingen hebben betrekking op de ontvankelijkheid van het bezwaar, en b) de belanghebbende heeft van deze uitlatingen/inlichtingen kennis genomen binnen de wettelijke bezwaartermijn.
44
In CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 is hiervan geen sprake. Door de Wik-uitkering van appellant te beëindigen op de grond dat niet is voldaan aan de omzeteis heeft gedaagde niet in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel. De informatie waarop appellant zich beroept is afkomstig van een instelling die gedaagde adviseert bij de verlening van uitkeringen ingevolge de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik). Het adviesorgaan heeft bij de voorbereiding van de besluitvorming van gedaagde een zwaarwegende stem. Toch brengt dit niet met zich mee dat mededelingen van dat adviesorgaan aan appellant over diens Wik-uitkering rechtstreeks kunnen worden toegekend aan gedaagde zelf. Hier doet zich niet de situatie voor waarin namens gedaagde onbevoegdelijk informatie is gegeven dan wel waarin gedaagde had moeten weten – en vervolgens had dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt. De Centrale Raad van Beroep verwoordt het als volgt: “de Raad verenigt zich met het oordeel van de rechtbank en met de overwegingen waarop dit oordeel rust. Hetgeen appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, brengt de Raad niet tot een ander oordeel. Evenals de rechtbank acht de Raad daarbij vooral van belang dat K&Co een adviesorgaan is. Ook al gaat het hier, zoals appellante op zichzelf bezien terecht stelt, om een adviesorgaan dat bij de voorbereiding van de besluitvorming van het College een zwaarwegende stem heeft, dat brengt nog niet met zich dat mededelingen van dat adviesorgaan aan een kunstenaar over diens Wik-aanspraken rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan het bestuursorgaan zelf. Anders dan appellante nog heeft aangevoerd, is de Raad van oordeel dat de rechtbank bij de verwerping van het beroep op het vertrouwensbeginsel ook overigens geen onjuiste maatstaf heeft gehanteerd. Hier doet zich niet de door appellante bedoelde situatie voor waarin namens het College onbevoegdelijk informatie is gegeven dan wel waarin het College had moeten weten – en vervolgens had dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt, zodat de rechtbank terecht aan de stellingen van appellante op dit punt voorbij is gegaan.”
45
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOHQGH$%5Y6
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.77 Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan dus slechts slagen, indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.78 Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hangt de mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel de overtreder biedt mede af van het algemeen belang en het belang van derden.79 In de uitspraak van 22 maart 2001 zijn B&W bevoegd om op grond van het bestemmingsplan handhavend op te treden tegen de illegale uitbreiding van de camping, maar doen dit niet.80 De overtreder heeft de bewuste uitbreiding in het terrein ingemeten in tegenwoordigheid van een ambtenaar van de afdeling Bouwen en Wonen die is belast met de controle op naleving van de desbetreffende regelgeving. B&W nemen voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het standpunt in dat zij niet aan honorering van de gewekte verwachtingen mochten onttrekken, nu de overtreder naar aanleiding van de uitspraken van de desbetreffende ambtenaar investeringen heeft gedaan. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State faalt dit betoog, omdat het vertrouwensbeginsel niet zover reikt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. De mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel de overtreder biedt hangt mede van het algemeen belang en het belang van derden af, in casus het belang van C. C heeft uitdrukkelijk aan B&W verzocht om tegen de illegale situatie op te treden. Dit betekent dat B&W alleen in uitzonderlijke omstandigheden van handhaven optreden kan afzien. B&W geeft geen blijk van een evenwichtige afweging van de desbetreffende belangen, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarnaast is in het belang van C een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond gelegen voor beschaming van het gewekte vertrouwen. In casus doet dus geen uitzonderlijke omstandigheden als hiervoor bedoeld voor, op grond waarvan B&W hadden moeten besluiten om van handhavend optreden af te zien. Dat de 77
Zie o.a. ABRvS 09-03-2011, 201008068/1/H1 en ABRvS 08-10-2008, 200800761/1. Zie ABRvS 26-11-2008, 200801122/1. 79 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934. 80 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934. 78
46
overtreder door het plegen van investeringen in een positie is geraakt dat hij nadeel zal ondervinden als de verwachtingen niet worden gehonoreerd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat daaraan tegemoet zou kunnen worden gekomen door het verlenen van nadeelcompensatie.
Ook in ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 wijst de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de positie van derden. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt aan het vertrouwensbeginsel, waarin belangen van derden een rol spelen, slechts een beperkte betekenis. ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 is een bijzondere uitspraak omdat in deze huursubsidiezaak (nihilstelling en terugvordering wegens een te hoog vermogen) door de Minister van VROM vertrouwen was gewekt in de vorm van een algemene informatiefolder (het huursubsidiebericht). Het is juist algemene rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar ook van de Centrale Raad van Beroep dat aan dit soort informatie juist geen gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend.81 In casus mocht belanghebbende volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gelet op de verstrekte algemene informatie en de inhoud van de voorbehoudloze subsidievaststelling ervan uitgaan dat ‘groene beleggingen’ niet in aanmerking zouden worden genomen. Hierbij was het voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van doorslaggevend belang het gedetailleerde karakter van de algemene informatie waardoor een hoge graad van volledigheid werd gesuggereerd, compleet met rekenvoorbeelden. In het algemeen wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geen rechten ontleend aan toezeggingen door niet ter zake beslissingsbevoegden. In ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 betoogt appellant dat het vertrouwensbeginsel is geschonden omdat het perceel is gekocht naar aanleiding van een toezegging van een ambtenaar. De ambtenaar had toegezegd dat het bestemmingsplan zou worden herzien ten behoeve van de door appellant gewenste ontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwerpt het betoog van appellant. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt 81
Zie o.a. de eerder aangehaalde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep: CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621 en CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12.
47
dat in dit verband van belang is dat de bevoegdheid tot het herzien van een bestemmingsplan niet berust bij een ambtenaar, maar bij de gemeenteraad. Daarbij kunnen in het algemeen geen rechten worden ontleend aan een toezegging die is gedaan door een niet ter zake beslissingsbevoegden. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kunnen alleen rechten worden ontleend aan toezeggingen als deze toezeggingen aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In casus kon appellant niet aannemelijk maken dat de toezegging van de ambtenaar kon worden toegerekend aan de gemeenteraad.
In zijn noot bij de uitspraak ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 merkt Ortlep op dat er in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een tendens waarneembaar is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – ervan uitgaat dat een belanghebbende weet of redelijkerwijs kan weten dat een onbevoegd orgaan of persoon onbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden. Daarbij geeft hij aan dat het in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State er soms op lijkt dat er sprake is van een categorische uitsluiting dat een vertrouwenwekkende handeling door een onbevoegd orgaan of persoon vanwege de schijn van bevoegdheid aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Echter met deze uitspraak sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dit niet categorisch uit. Dit betekent dat er gevallen denkbaar zijn waarbij een zodanige toezegging (die de schijn van bevoegdheid heeft) aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Het geven van een voorbeeld is niet eenvoudig. Ortlep geeft als voorbeeld de uitspraak CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67. Het gaat dan om de situatie waarin het bevoegde bestuursorgaan had moeten weten – en vervolgens had dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt. Toezeggingen kunnen ook worden gedaan in de vorm van een motie aan het bevoegde bestuursorgaan. Een motie is een politieke uitspraak en zal vaak geclausuleerd zijn. Daarnaast moet de motie ook worden geïnterpreteerd in de (procedurele) context waarin de motie is gedaan. In ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 234 had de gemeenteraad van Boarnsterhim in een motie een positieve houding aangenomen ten aanzien van een wijziging van een bestemming. Echter de vereiste verklaring van geen bezwaar was door gedeputeerde staten geweigerd. Daarop besloot
48
de gemeenteraad om alsnog geen medewerking te verlenen aan de vrijstelling van het bestemmingsplan. Appellant doet daarom een beroep op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overweegt “dat uit een op 6 februari 2007 door de gemeenteraad aangenomen motie blijkt dat de raad op dat moment van oordeel was dat het project aan de door de gemeente ten behoeve van het realiseren van een kleinschalig bedrijventerrein opgestelde randvoorwaarden voldeed, het realiseren van een kleinschalig bedrijventerrein een belangrijke bijdrage levert aan de leefbaarheid van het dorp Redezum en voor die realisering op grond van de op dat moment geldende regelgeving geen beletselen bestonden, is onvoldoende om tot de betoogde schending te concluderen. Voor zover gesteld is dat in die motie toezeggingen zijn gedaan, wordt overwogen dat deze niet verder strekken dan dat de raad het college van burgemeester en wethouders daarbij verzocht heeft het initiatief te nemen voor het aanvragen van een verklaring van geen bezwaar. Hieraan is voldaan blijkens de, in zoverre niet bestreden, brief van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 29 januari 2008, waarbij is medegedeeld dat het project niet in overeenstemming is met het Streekplan Fryslân 2007 en dat gedeputeerde staten daarom geen planologische medewerking aan het project zou verlenen.”
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2006 maakt een langdurige tijdsverloop van veertien jaar niet dat een APV-verbod inzake het parkeren van een trailer met boot niet van toepassing zou zijn of dat ontheffing moet worden verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwoordt het als volgt: “enkel tijdsverloop tussen het tijdstip waarop appellant zijn trailer met boot op de parkeerplaats is gaan stallen (1990) en het tijdstip waarop hem te kennen is gegeven dat deze tot de openbare weg behoort (2004) rechtvaardigt niet het vertrouwen dat het verbod van art. 5.1.5 lid 1 aanhef en onder a APV niet op hem van toepassing zou zijn, noch dat hij in aanmerking kwam voor een ontheffing daarvan”.82 Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State laat zien dat het jarenlang gedogen van overtredingen van de APV niet het vertrouwen rechtvaardigt, dat het betreffende verbod niet meer van toepassing is of dat een aangevraagde ontheffing zal worden verleend. De burger mag, zeer bijzondere situaties daargelaten, er niet zomaar vanuit gaan dat een geldend wettelijk voorschrift defacto niet meer wordt toegepast. In ABRvS 02-05-2007, AB 2007, 161 overweegt de rechtbank dat, aangezien parkeervergunningen gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden 82
ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127.
49
verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen, appellant er op basis van de duur van de verleende vergunning niet op kon vertrouwen dat appellant in de toekomst daarover steeds zou kunnen blijven beschikken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het met de rechtbank eens, maar er moet volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel een redelijke overgangstermijn in acht worden genomen. In de uitspraak is de overgangstermijn van één jaar en negen maanden een redelijke overgangstermijn. Ortlep merkt in zijn noot bij de uitspraak als eerste op dat als uitgangpunt moet worden genomen dat met het verstrijken van de tijd, meer waarde moet worden gehecht aan het belang van de stabiliteit van een (begunstigende) beschikking. Dit betekent dus dat met het verstrijken van de tijd, het vertrouwen in de stabiliteit van een beschikking meer gerechtvaardigd is. Gaat het volgens Ortlep om een duurzame beschikking (bijvoorbeeld een milieuvergunning) dan moet de belanghebbende er rekening mee houden dat met het verstrijken van de tijd de omstandigheden kunnen veranderen (bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen op het gebied van het milieu). Dit heeft bijvoorbeeld tot consequentie dat zo’n ontwikkeling rechtvaardigt om de milieuvergunning op grond van de wet in te trekken of te actualiseren. Of zoals Ortlep vermeldt: “een duurzame beschikking impliceert namelijk een voortdurende overheidsbemoeienis”. Deze ‘voortdurende overheidsbemoeienis’ komt ook in de uitspraak tot uitdrukking. In de uitspraak betreft het de intrekking van een parkeervergunning ex nunc. De rechtbank overweegt daarom “dat, aangezien parkeervergunningen ook gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen, appellanten er op basis van de duur van de verleende vergunning niet op konden vertrouwen dat zij in de toekomst daarover steeds zouden kunnen blijven beschikken”. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het dus eens met de overweging van de rechtbank.
50
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOFRQWUDOHJHP
In het bestuursrecht kunnen bij het vertrouwensbeginsel contra-legem situaties voorkomen. Een voorbeeld van een contra-legem situatie is als een bevoegde ambtenaar toezegt dat het bestuursorgaan de vergunning zal verstrekken. Vervolgens stelt het bestuursorgaan vast dat het verlenen van de vergunning in strijd is met een wettelijk voorschrift. De vraag nu is wat moet het desbetreffende bestuursorgaan doen indien de burger op grond van het vertrouwensbeginsel aanspraak kan maken op een beslissing die zich niet verdraagt met het desbetreffende wettelijke voorschrift? Het legaliteitsbeginsel verlangt dat het bestuursorgaan het wettelijke voorschrift strikt toepast. Nu is er sprake van botsing van twee rechtsbeginselen, te weten het legaliteitsbeginsel dat de wet moet worden nageleefd en het vertrouwensbeginsel. Het is dan voorstelbaar dat de naleving van de verplichting die uit het vertrouwensbeginsel voortvloeit, in de gegeven situatie zo dringend is, dat het legaliteitsbeginsel in het desbetreffende geval moet wijken. Hierbij kunnen de aard van het te nemen besluit, het gewicht van het met de onverkorte toepassing van het wettelijke voorschrift gediende algemeen belang en derdebelangen en het gewicht van het vertrouwensbeginsel een belangrijke rol spelen.83
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOFRQWUDOHJHPHQGH&5Y%
De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee categorieën zijn te verdelen. Het gaat daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en wetten op het terrein van ambtenarenzaken. Het is de Centrale Raad van Beroep die in 1975 als eerste bestuursrechtelijke instantie het toepassen van het vertrouwensbeginsel contra-legem accepteert.84 In casus had een uitvoeringsorgaan aanvankelijk beslist dat een werknemer niet als verplicht verzekerd was aan te merken, na vijf jaar komt het uitvoeringsorgaan hierop terug. De Coördinatiewet Sociale Verzekering verplicht het uitvoeringsorgaan om alsnog premie te heffen over die vijf jaren. De bedrijfsvereniging achtte het echter ontoelaatbaar dat het
83 84
L.J.A. Damen (2009), p. 420. CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243 m.nt. Stellinga
51
uitvoeringsorgaan onder bepaalde omstandigheden op grond van een algemeen rechtsbeginsel niet meer bevoegd zou zijn toepassing te geven aan de Coördinatiewet Sociale Verzekering. De raad van beroep had de premieheffing vernietigd omdat deze, hoewel wettelijk voorgeschreven, in strijd was met het rechtsbeginsel dat verbiedt om de premieheffing met terugwerkende kracht, over (vrijwel) de gehele periode waarover dit wettelijk mogelijk was, toe te passen. De Centrale Raad van Beroep aanvaardt de mogelijkheid dat “strikte toepassing van bedoelde wetsbepaling in die mate in strijd zou komen met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn”. De Centrale Raad van Beroep overweegt verder dat “voor de beoordeling van de vraag of zich een dergelijk bijzonder geval ten deze voordoet, is van belang of de bedrijfsvereniging in ondubbelzinnige schriftelijke uitlatingen, zonder dat onjuiste of onvolledige inlichtingen van de zijde van belanghebbende hiertoe aanleiding hebben gegeven, aan de belanghebbende te kennen heeft gegeven dat hij niet als premieplichtige werkgever in de zin van toepasselijke wetten is aan te merken, of de onjuistheid van (of het niet meer van toepassing zijn van) die uitlatingen niet is of behoorde te worden onderkend, of de belanghebbende redelijkerwijs (nog) op de juistheid van de hem verstrekte inlichtingen mocht vertrouwen en of wijziging van het aan de belanghebbende medegedeelde standpunt tot kennelijk onredelijke gevolgen zou leiden”.85
Het uitgangspunt uit 1975 wordt door de Centrale Raad van Beroep ook gehanteerd op het terrein van ambtenarenzaken.86 Anno 2012 hanteert de Centrale Raad van Beroep nog steeds het uitgangspunt uit 1975.87
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOFRQWUDOHJHPHQGH$%5Y6
De algemene lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot het vertrouwensbeginsel contra-legem is dat een dwingend voorschrift niet op grond van beginselen van behoorlijk bestuur (vertrouwensbeginsel) buiten toepassing mag worden gelaten.88 Dat het vertrouwensbeginsel contra-legem niet erkend wordt komt onder andere naar voren in ARRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 en in ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20. In ARRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 overweegt de 85
CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243, onder nummer II Motivering. Zie bijvoorbeeld CRvB 19-03-1987, TAR 1987, 131. 87 CRvB 03-10-2001, AB 2001, 377 m.nt. Pennings, CRvB 14-05-2008, RSV 2008, 235 (i.s.m. rechtszekerheid) en CRvB 10-08-2011, RSV 2011, 367. 88 ABRvS 05-01-1987, AB 1987, 494 m.nt. Van Buuren, ABRvS 16-11-1995, AB 1996, 288 m.nt. Jurgens, ABRvS 12-09-1996, JB 1996, 243 m.nt. Heldeweg en ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 m.nt. Verheij. 86
52
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat niet is aangetoond dat een toezegging is gedaan en al was er sprake van een toezegging, dan toch zou er geen vergunning worden verleend als verlening in strijd met de wet zou zijn.89 In ABRvS 1102-2004, NJB 2004, afl. 12, 20 geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan dat toezeggingen in strijd met wettelijke bepalingen geen beroep op het vertrouwensbeginsel rechtvaardigen.90 Heeft het bestuursorgaan beleidsvrijheid dan wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd.91 In de situatie dat het gaat om beleidsvrijheid is er in principe geen sprake van contra-legem werking van het vertrouwensbeginsel. Immers het bestuursorgaan beschikt over een discretionaire bevoegdheid. Het vertrouwensbeginsel contra-legem wordt in beginsel niet door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geaccepteerd, toch zijn er uitspraken bekend waarin afwijking van een dwingende wetsbepaling op grond van een algemene beginsel van behoorlijk bestuur door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel wordt geaccepteerd.92 Belangen van derden of het algemene belang moet dan niet in het geding zijn.93 In AbRvS 13-08-1996, AB 1996, 427 wordt aan een burger sinds 1978 een invalidenparkeerkaart verstrekt op grond van haar lichamelijke gesteldheid. De verstrekking van de invalidenparkeerkaart is in strijd met de regels, toch wordt de invalidenparkeerkaart door het bestuursorgaan steeds opnieuw verlengd. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mocht de burger nu in redelijkheid erop vertrouwen dat het bestuursorgaan opnieuw de
89
ABRvS 31-10-1977, AB 1978, 92: in casus was er geen sprake van beleidsvrijheid en dus was er geen succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. 90 ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20. Zie ook ABRvS 29-10-2005, JB 2006, 8: in r.o. 2.3 staat dat gewekt vertrouwen volgens vaste jurisprudentie niet kan leiden tot het verlenen van een beschikking contra-legem. 91 ABRvS 17-11-1993, AB 1994, 209. 92 Zie bijvoorbeeld ARRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 m.nt. Brederveld en ARRvS 14-08-1987, AB 1988, 498 m.nt. Simon. 93 F.R. Vermeer (2006), p. 286: Vermeer verdeeld de zaken die bij de ABRvS komen grofweg in twee categorieën. De eerste categorie zijn besluiten van financiële aard in één-op-éénrelaties en de tweede categorie zijn besluiten waarbij belangen van derden in het geding zijn. Zie tevens H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p.353.
53
invalidenparkeerkaart zou verlenen.94 Het gaat hier dus om een besluit van financiële aard in een één-op-éénrelatie tussen de burger en het bestuursorgaan. In ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195 treedt het bestuursorgaan niet handhavend op tegen een illegale uitbreiding van een camping, ondanks een verzoek van een buurtbewoner om wel op te treden tegen de illegale uitbreiding. De campingeigenaar doet een beroep op het vertrouwensbeginsel dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de illegale uitbreiding. Daarbij geeft de campingeigenaar aan dat hij naar aanleiding van uitspraken van de bevoegde ambtenaar investeringen heeft gedaan en dat hij door het niet honoreren van het vertrouwensbeginsel nadeel lijdt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State afgewezen. Dat de campingeigenaar investeringen heeft gedaan en dat hij nadeel ondervindt van het niet honoreren van het vertrouwensbeginsel speelt hierbij volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geen rol. Immers door middel van nadeelcompensatie kan hieraan tegemoet worden gekomen, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.95 Het gaat hier dus om besluiten waarbij belangen van derden in het geding zijn.
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOFRQWUDOHJHPHQGHOLWHUDWXXU
Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male hebben vanuit de jurisprudentie een aantal criteria gekristalliseerd die belangrijke factoren zijn bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem. De criteria zijn: 1. het moet gaan om een materieel beginsel (het vertrouwensbeginsel is een materieel beginsel); 2. het algemeen belang dat in de dwingende wetsbepaling bescherming heeft gevonden mag niet worden geschaad; 3. het belang van derden mag niet geschaad worden; 4. Gaat het om een financiële relatie tussen de overheid en de burger dan moet de schade voldoende bepaald zijn.96 Ook Damen heeft een aantal factoren benoemd die van belang zijn bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem. Damen heeft deze factoren vanuit het gezichtspunt van het bestuursorgaan benoemd. De factoren die door Damen zijn
94
ABRvS 13-08-1996, AB 1996, 427. ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195, r.o. 2.4.1. Zie ook ABRvS 25-06-2003, JB 2003, 226, r.o. 2.4 waarin de Afdeling aangeeft dat in gevallen waarin belangen van derde een rol spelen, aan het vertrouwensbeginsel slechts een beperkte betekenis toekomt. 96 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361. 95
54
benoemd komen in grote lijnen overeen met de hierboven benoemde criteria, alleen Damen echt ook waarde aan de aard van de te nemen beslissing.97 Ik ben het met Damen eens dat bij de vraag of aan het vertrouwensbeginsel voorrang moet worden gegeven boven de naleving van het wettelijke voorschrift, moet van geval tot geval worden beantwoord.98 Daarbij spelen de hierboven genoemde factoren een belangrijke rol. Vooral het algemeen belang en het belang van derden moeten bij de vraag of aan het vertrouwensbeginsel voorrang moet worden gegeven boven de naleving van het wettelijke voorschrift naar mijn mening in acht worden genomen.
+HWRQGHUVFKHLGWXVVHQGH&5Y%HQGH$%5Y6
Deze paragraaf gaat vooral om de vraag waarom de Centrale Raad van Beroep vaker een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem honoreert dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze vraag kan alleen globaal worden beantwoord omdat de omstandigheden van het geval in een specifieke zaak ook van belang zijn. De partijenverhouding speelt bij de beantwoording van de vraag een belangrijke rol. Gaat het om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contralegem gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het algemeen belang of het belang van derden in het geding zijn. Omdat bij de Centrale Raad van Beroep vaak besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn, wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd (denk hierbij aan premies en uitkeringen op het terrein van de sociale zekerheid). Op het terrein van subsidies heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad weleens een contra-legemtoepassing van de beginselen aanvaard.99
97
L.J.A. Damen (2009), p. 422 en 423. L.J.A. Damen (2009), p. 425. 99 Zie bijv. ARRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 m.nt. Brederveld en ARRvS 14-08-1987, AB 1988, 498 m.nt. Simon. 98
55
Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend.100 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt vaak in zaken waarin niet alleen het belang van het direct belanghebbende in het geding is, maar ook het algemeen belang of het belang van derden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is. Gaat het bijvoorbeeld om het verstrekken van een milieuvergunning dan zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet snel genegen zijn om een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem te aanvaarden. Bij het verstrekken van een milieuvergunning zijn het algemeen belang en het belang van derden bijna altijd in het geding. Bij het toekennen van bijvoorbeeld een individuele subsidie zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State juist wel genegen zijn om een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem te aanvaarden. Mijn conclusie is dan ook dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het vertrouwensbeginsel contra-legem in beperkte mate heeft geaccepteerd. De vraag waarom de Centrale Raad van Beroep vaker een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem honoreert dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is hiermee in hoofdlijnen beantwoord. Vooral het algemeen belang en de belangen van derden spelen bij de beantwoording van de vraag een doorslaggevende rol.101
100
Zie bijv. ABRvS 22-03-2001, 2001, 195. Zie voor de literatuur o.a. L.J.A. Damen (2009), p. 423, G.H. Addink (1999), p. 146 en 147, R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink (2006), p. 212 en 213 en H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361. 101
56
'HFRQFOXVLH
In de bestuursrechtspraak wordt vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. Echter zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep honoreren maar zelden een beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarbij zijn de omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang in het wel of niet honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Doordat de omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang zijn ontstaat er casuïstische rechtspraak die niet altijd consistent is.102 Zo is soms algemene informatie van een bestuursorgaan van doorslaggevend belang voor het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel, terwijl vaak een meer concrete toezegging van een bevoegd bestuursorgaan een minimaal vereiste is voor het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel speelt ook de partijverhouding een belangrijke rol. In ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 wijst de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de positie van derde. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt aan het vertrouwensbeginsel, waarin belangen van derden een rol spelen, slechts een beperkte betekenis. Dus gaat het bijvoorbeeld om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan word eerder een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het belang van derden of het algemeen belang in het geding zijn. De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee categorieën zijn te verdelen. Het gaat daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en wetten op het terrein van ambtenarenzaken. Dit zijn gebieden waarbij vaak besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn. Terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vaak in zaken oordeelt waarin niet alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is, maar ook
102
Damen komt in zijn noot bij de uitspraak ABRvS 27-07-2005, AB 2006, 9 tot dezelfde conclusie.
57
het algemeen belang of het belang van derden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een geschil over het verlenen van een milieuvergunning. Dit betekent dat de Centrale Raad van Beroep ook eerder geneigd is om een beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Omdat de partijverhouding vaak verschilt bij de Centrale raad van Beroep en de Afdeling bestuursrechtspraak is het ook moeilijk om de uitspraken van beide colleges naast elkaar te leggen en te vergelijken. Daarnaast spelen de omstandigheden van het geval in een specifieke zaak vaak een doorslaggevende rol in uitspraken van zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarom ook kan alleen globaal naar de overeenkomsten en verschillen van beide rechtscolleges worden gekeken.
'HKRRIGUHJHO
Een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Centrale Raad van Beroep kan alleen slagen “indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt”.103 Ook een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan slechts slagen, “indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachten hebben gewekt”.104 Dit betekent dat zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep dezelfde hoofdregel gebruiken voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel.
103
Zie o.a. CRvB 18-12-2008, LJN BG9703 (ambtenarenrecht), CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 12-012010, LJN: BK9419 (sociale zekerheidsrecht) en CRvB 03-06-210, LJN: BM8431 (ambtenarenrecht). 104 Zie ABRvS 26-11-2008, 200801122/1.
58
'HDOJHPHQHLQIRUPDWLHEURFKXUH
Aan een algemene informatiebrochure van de overheid kan slechts zelden rechten worden ontleend. Dit kan anders liggen als de brochure zeer gedetailleerd van aard is, een hoge mate van volledigheid suggereert en geen uitdrukkelijk voorbehoud wordt gemaakt inzake de rechten die aan de brochure wordt ontleend.105 Zowel voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als voor de Centrale Raad van Beroep is dit vaste rechtspraak.
7RH]HJJLQJHQGRRURQEHYRHJGH
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de problematiek van het door onbevoegde gewekte vertrouwen. Hillegers maakt met het oog op het verstrekken van inlichtingen een onderscheid tussen twee typen inlichtingen. De eerste type inlichtingen is informatie omtrent aanvragen en de tweede type inlichtingen is informatie omtrent de rechtspositie, ofwel rechtsoordelen. Het verstrekken van informatie over bijvoorbeeld indieningstermijnen en andere (formele) vereisten die aan een aanvraag worden gesteld is volgens Hillegers juist bij uitstek een ambtelijke taak. Volgens Hillegers heeft dit tot consequentie dat aan burgers die vertrouwen op de juistheid van dit soort inlichtingen niet de onbevoegdheid van de betrokken ambtenaar moet worden tegengeworpen. Hierbij wijst Hillegers erop dat de betrouwbaarheid van de overheid op het spel staat.106 Naar mijn mening heeft Hillegers hier de juiste conclusie getrokken. In zijn noot bij ABRvS 24-12-2008, AB 2009, 63 is Ortlep somber over de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Volgens hem is “in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een tendens waarneembaar dat zij er – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – van uitgaat dat een particulier weet, of redelijkerwijs kan weten, dat een onbevoegd orgaan (of persoon) niet beslissingsbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden”. Daarbij trekt Ortlep de conclusie, zij het met enige voorzichtigheid, dat in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State “zelfs sprake lijkt te zijn van een categorische uitsluiting dat een vertrouwenwekkende 105 106
Zie bijvoorbeeld ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 m.nt. Verheij. R.J.N. Schlössels, C.L.G.F.H. Albers, A.J. Bok en A.M.M.M. Bots (2009), p. 97 e.v.
59
(rechts)handeling door een onbevoegd orgaan (of persoon) vanwege de schijn van bevoegdheid aan het beslissingsbevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend”. Daarom ook pleit hij in zijn noot bij de uitspraak voor verduidelijking van de rechtspraak. In de verzamel noot van Verheij bij de uitspraken: ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 186, ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 en ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 is dezelfde tendens op te maken. Ook Verheij is van mening dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te streng in de leer is wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het uitgangspunt hanteert dat gerechtvaardigde verwachtingen afkomstig dienen te komen van het bevoegde bestuursorgaan. Volgens Verheij dient er meer betekenis toe te komen aan verwachtingen die zijn gewekt door ‘hulppersonen’ die bewust door het bevoegde bestuursorgaan zijn ingeschakeld om een bestuurstaak uit te voeren. Door de al te formalistische rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan “de overheid in het maatschappelijke verkeer als een onbetrouwbare partner te boek komen te staan”. In zijn noot bij de uitspraak ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 merkt Ortlep nogmaals op dat er in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een tendens waarneembaar is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – ervan uitgaat dat een belanghebbende weet of redelijkerwijs kan weten dat een onbevoegd orgaan of persoon onbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden. Echter met deze uitspraak sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dit, zoals Ortlep eerder had aangegeven, niet categorisch uit. Hier kan dan ook terecht worden gesteld dat de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op dit punt streng van leer is. Er wordt van de burgers veel verwacht.
60
Ook de Centrale Raad van Beroep sluit toezeggingen door niet zake beslissingsbevoegden niet categorisch uit. Het bevoegde bestuursorgaan moet dan wel weten – en vervolgens dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt.107 Net zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is ook de Centrale Raad van Beroep wat betreft toezeggingen van onbevoegde streng van leer en zal naar mijn mening maar zelden aan de uitzonderingsregel van CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 worden voldaan. Van Ommeren geeft in zijn noot bij HR 25-06-2010, AB 2010, 33 terecht aan dat de bestuursrechter ten aanzien van toezeggingen een strengere koers vaart dan de burgerlijke rechter.
/DQJHWLMGJHGRJHQ
In ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bepaald dat jarenlang gedogen van overtredingen van een wettelijk voorschrift niet het vertrouwen rechtvaardigt, dat het betreffende wettelijk voorschrift niet meer van toepassing is. De burger mag, zeer bijzondere situaties daargelaten, er niet zomaar vanuit gaan dat een geldend wettelijk voorschrift defacto niet meer wordt toegepast. Op het eerste gezicht lijkt de Centrale Raad van Beroep in CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 een andere lijn te varen dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot lange tijd gedogen. Echter de twee uitspraken zijn zo verschillend van aard dat je ze niet mag vergelijken. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat het om het gedogen van een overtreding van een wettelijk voorschrift, terwijl de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep over het lange tijd niet opleggen van een boete gaat. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep heeft dus een punitieve karakter en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft juist geen punitieve karakter. Daarnaast spelen de omstandigheden van het geval ook een doorslaggevende rol in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Bijvoorbeeld dat appellant al geruime tijd – een jaar of tien – openlijk en gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen dat voor de desbetreffende 107
Zie CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67.
61
werknemers (noodhulpen) geen sofinummers hoeft worden opgegeven, en dat het bestuur van het UWV daarop niet, althans onvoldoende afwijzend heeft gereageerd.
+HWYHUWURXZHQVEHJLQVHOFRQWUDOHJHP
Op het terrein van het vertrouwensbeginsel contra-legem zien we wel verschillen tussen uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. De partijenverhouding speelt bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem vaak een doorslaggevende rol. Gaat het om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het algemeen belang of het belang van derden in het geding zijn. Omdat bij de Centrale Raad van Beroep vaak besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn, wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend.108 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt vaak in zaken waarin niet alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is, maar ook het algemeen belang of het belang van derden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als alleen het belang van het direct belanghebbende in het geding is. Mijn conclusie is daarom ook dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het vertrouwensbeginsel contra-legem in beperkte mate heeft geaccepteerd.
108
Zie bijv. ABRvS 22-03-2001, 2001, 195.
62
&RQFOXVLH
De burger doet geregeld een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Centrale Raad van Beroep of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar komt vaak van een koude kermis thuis. Zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stellen hoge eisen aan het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Er wordt van de burger veel verwacht. Zo moet de burger bijvoorbeeld bij toezeggingen het verschil weten tussen de bewust ingeschakelde ambtenaar en het bevoegde bestuursorgaan zelf. Dit is voor de burger niet altijd eenvoudig. Immers de burger heeft vaak alleen rechtstreeks contact met de ingeschakelde ambtenaar. Ook de omstandigheden van het geval spelen vaak een doorslaggevende rol bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hierdoor ontstaat er casuïstische rechtspraak die niet altijd consistent is.
63
/LMVWYDQDDQJHKDDOGHHQJHUDDGSOHHJGHOLWHUDWXXU *+$GGLQN G.H. Addink, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer, 1999. $-%RN A.J. Bok, Het vertrouwensbeginsel, een beginsel op tegenspraak. Oftewel: botsing van rechtsbeginselen toegelicht aan de hand van het vertrouwensbeginsel, In: In beginsel, over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Deventer, 2004. /-$'DPHQ L.J.A. Damen (e.a.), Bestuursrecht 2, tweede druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2006. /-$'DPHQ L.J.A. Damen (e.a.), Bestuursrecht 1, derde druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2009. 7K*'UXSVWHHQ Th.G. Drupsteen, Ruimtelijk bestuursrecht, Deel 1, Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting, Samson, Alphen aan de Rijn/ Brussel, 1983. 1+$*RULVVHQ N.H.A. Gorissen, Gewekt vertrouwen in Europees perspectief, diss. UM 2008. (3GH-RQJ E.P. de Jong, Over sociaal recht gesproken?, Kluwer, Deventer, 1979.
64
:.RQLMQHQEHOW W. Konijnenbelt, Rechtsverwerking door het bestuur: het vertrouwensbeginsel in het administratieve Recht, De rechtsverwerking in het administratieve recht, preadviezen uitgebracht door M. Scheltema en W. Konijnenbelt voor de algemene vergadering in mei 1975, Geschriften van de Vereniging voor Administratief Recht LXXIV. 50YDQ0DOH R.M. van Male (e.a.), Centrale Raad van Beroep, 1903-2003, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2003. 31LFRODw P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer, 1990. 5-16FKO|VVHOVHQ)$06WURLQN R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink, Kern van het bestuursrecht, tweede druk, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006. 5-16FKO|VVHOV&/*)+$OEHUV$-%RNHQ$000%RWV R.J.N. Schlössels, C.L.G.F.H. Albers, A.J. Bok, A.M.M.M. Bots (red.), JBSelect, tweede herziene druk, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2009. 6-6FK¡QEHUJ S.J. Schønberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford University Press, Oxford, 2000. )59HUPHHU F.R. Vermeer, Hete soep en hete brij, Het vertrouwensbeginsel in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep, In: Sociale zekerheid voor het oog van de meester, Kluwer, Deventer, 2006, p. 279-293.
65
-%09UDQNHQ19HUKHLMHQ-GH+XOOX J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu, Preadviezen, Vertrouwensbeginsel en rechtszekerheid in Nederland, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1997. *-:LDUGD G.J. Wiarda, Drie typen van rechtsvinding, vierde druk, bewerkt en van een nabeschouwing voorzien door T. Koopmans, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1999. +'YDQ:LMN:.RQLMQHQEHOWHQ5YDQ0DOH H.D. van Wijk, W. Koijnenbelt en R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, dertiende herziene druk, Elsevier Juridisch, Den Haag, 2005.
1HGHUODQGV7LMGVFKULIWYRRU%HVWXXUVUHFKW R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2006, 27. R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2006, 50. R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2007, 32. R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2008, 13. R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2009, 38. R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2010, 33. R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2011, 23.
66
/LMVWYDQDDQJHKDDOGHMXULVSUXGHQWLH Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ABRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 ABRvS 27-04-1984, AB 1985, 258 ABRvS 01-10-1986, Gst. (1988) 6847.9 ABRvS 05-01-1987, AB 1987, 494 ABRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 ABRvS 14-08-1987, AB 1988, 498 ABRvS 17-11-1993, AB 1994, 209 ABRvS 16-11-1995, AB 1996, 288 ABRvS 13-08-1996, AB 1996, 427 ABRvS 12-09-1996, JB 1996, 243 ABRvS 26-07-1999, AB 2000, 139 ABRvS 02-09-1999, BR 2000, 321 ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934 ABRvS 08-06-2001, AB 2001, 216 ABRvS 26-02-2003, AB 2003, 265 ABRvS 25-06-2003, JB 2003, 226 ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20 ABRvS 29-10-2005, JB 2006, 8 ABRvS 27-07-2005, AB 2006, 9 ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 186 ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 ABRvS 17-05-2006, AB 2006, 328 ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127 ABRvS 02-05-2007, AB 2007, 161 ABRvS 08-10-2008, 200800761/1 ABRvS 26-11-2008, 200801122/1
67
ABRvS 24-12-2008, AB 2009, 63 ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 234 ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 ABRvS 09-03-2011, 201008068/1/H1 ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96
Centrale Raad van Beroep CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243 CRvB 26-10-1976, AB 1977, 218 CRvB 17-11-1978, RSV 1979, 49 CRvB 17-04-1979, AB 1980, 269 CRvB 19-03-1987, TAR 1987, 131 CRvB 17-12-1987, TAR 1988, 51 CRvB 03-10-2001, AB 2001, 377 CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12 CRvB 05-07-2007, AB 2007, 297 CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 CRvB 14-05-2008, RSV 2008, 235 CRvB 18-12-2008, LJN: BG9703 CRvB 10-06-2009, LJN: BI8211 CRvB 12-01-2010, LJN: BK9419 CRvB 03-06-2010, LJN: BM8431 CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621 CRvB 10-08-2011, RSV 2011, 367 CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685 CRvB 27-11-2011, LJN: BP3840 CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701
68
College van Beroep voor het bedrijfsleven CBB 17-04-2003, AB 2003, 267
Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM 23-10-1985, A-97, AB 1986, 1
Hoge Raad der Nederlanden HR 17-11-1995, NJ 1997, 185 HR 22-11-2000, LJN: AA8419 HR 25-06-2010, AB 2010, 33
69
